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【第5期】我国金融消费纠纷多元化解决机制
上传时间:2013/6/16
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我国金融消费纠纷多元化解决机制 

           (2011515)                            

                                          

                             中央财经大学金融服务法研究中心  邢会强  

 

    编者按:随着现代金融服务业的发展,消费者与金融服务机构的纠纷也日益增多。与此同时,许多国家日益重视非诉讼纠纷解决机制(ADR)的作用,强化解决纠纷手段和方法的多样性。本文是作者主持的教育部人文社科研究项目(项目批准号:09YJC820125)——《金融消费者纠纷的多元化解决机制研究》的一部分。现提供给有关部门及专家,以供参考。

 

一、金融消费纠纷多元化解决机制的层次体系

多元化的金融消费纠纷解决机制的层次体系应该是:

首选途径是金融企业内部的纠纷处理机制。无论是对于金融消费者,还是对于金融企业,金融企业的内部客户投诉处理都是最便捷、速度最快、成本最小的处理方式。正因为此,在外部处理程序之前,各国都鼓励先使用内部处理程序。

其次是社会组织的纠纷处理机制,包括调解、仲裁、FOS等。调解是一项保密的、自愿的解决争议的过程,通过一位中立人士(调解员)协助当事人协商以达致解决方案。调解员无权强行要求解决争议,其作用是打破僵局,鼓励当事各方友好和解。当事人没有义务接受调解员所建议的和解。和解协议如同一份合约,具法律效力,并对各方有约束力,但不能强制执行。若调解无法达成和解,则仍可选择进行仲裁和诉讼。仲裁有快捷、高效、低成本优势;专家断案的特点,保证裁决结果的公正性和权威性;仲裁裁决的强大执行力吸引金融纠纷当事人;独立性强、程序灵活,便于保守商业秘密。此外,当事人能够选择仲裁员这一特点也是金融消费督察机制所不具备的。仲裁的专业性、私密性、快捷性、灵活性的优势,是其成为金融消费纠纷解决的重要渠道的原因之一。FOS是一个中立地解决争端纠纷,进行调解,做出裁定的公益性机构。它在组织形式上多采用公司制,权力机构是由自愿参加FOS计划并缴纳年费的金融机构组成的“会员大会”,常设决策机构是董事会,其成员自于民间,经费不依赖于官方的拨款,它也没有行政执法权和处罚权,其裁决也对于消费者没有必然的拘束力。如果消费者不满意其裁决,仍可诉诸法律诉讼。若裁定被消费者接受,则金融机构也必须接受。但金融机构如果对裁决不满意,也不能诉诸法律诉讼。FOS类似于仲裁机构,但与仲裁不同。金融督察服务还具有“系统问题反馈和纠错机制”。例如,在澳大利亚,自20023开始,在金融督察服务机构设立了“系统性问题主管”(systemic issues manager),专门负责调查和反馈“系统性问题”(systemic issues)。所谓系统性问题,是指在金融督察服务中发现的,除了对向金融督察服务机构申诉的消费者外,还对大量的其他的消费者具有影响或潜在影响的普遍性问题。“系统性问题”最初大都是由负责处理纠纷的官员和法律顾问发现的。“系统性问题主管”在调查“系统性问题”时,往往会征求法律顾问和督察员(Ombudsman)的意见,成员金融机构有对“系统性问题”表达其意见和看法的权利。一旦“系统性问题主管”认为这是一个“系统性问题”,往往会对成员金融机构提出相关的解决建议,为成员金融机构制定行业标准。金融督察服务机构的目标是尽早发现并解决“系统性问题”,并给予消费者以适当的赔偿。同时,金融督察服务机构有义务按季度向澳大利亚证券和投资委员会(ASIC)报告“系统性问题”的具体内容以及问题的解决结果,包括成员金融机构不采纳金融督察服务机构的建议的情况。例如,2008年,31个系统性问题被确认,并按照令金融督察服务机构满意的方式予以解决,20“潜在的系统问题”未被最终确认为“系统性问题”。通过这一及时调整机制,容易引起纠纷的潜在问题能及时得以解决,而不致于引发激烈的对抗,金融机构的声誉得到了很好的维护。

再次是行政处理机制,它是对金融企业内部的纠纷处理机制和社会的纠纷处理机制的监督和辅助。范忠信认为,“纠纷解决首先应该是社会之事。只有在社会途径解决不了之时,才可以诉诸国家”。加拿大尽管有金融消费者管理局,但金融消费者管理局在处理纠纷之前,通常是各种金融督察服务的处理。香港之所以要设立专门的金融纠纷调解机制,将金融管理局的纠纷处理职能转交出去,也是基于这一原理。

最后途径是法院的诉讼。法院是解决社会纠纷的最后一道闸门。范愉认为,“法院的判决为社会提供了纠纷解决的交易基础,而绝大多数的纠纷应交由当事人或其他团体组织根据这一基础,通过多种方式解决。”

上述金融消费纠纷的多元化解决机制的层次如图1所示。其基本规律是:

从投诉者的成本看,纠纷解决机制越靠前,成本越低。金融企业内部投诉处理机制完全免费;FOS免费或基本免费;金融调解和仲裁收费,但调解的费用低于仲裁的费用,仲裁的费用低于诉讼的费用。行政处理尽管是免费的,但功能和职能有限,一般不能做出一方赔偿另一方的决定。

监督

辅助

第一途径

中间途径

最后途径

1 金融消费纠纷多元化解决机制层次体系

诉讼

金融

仲裁

金融

调解

FOS

金融企业内部投诉处理机制

 

 

行政处处理

从纠纷处理所需的时间上看,纠纷解决机制越靠前,时间越短。金融企业内部投诉处理机制的时间最短,有的能当场解决问题,有的只需一两天时间,长的也不能超过8周(英国规定)。FOS、金融调解和仲裁一般也是在一两个月内解决纠纷,长的一般也不会超过半年;而走完诉讼程序,至少也得半年,平均是一至两年。行政处理尽管一般也是在一两个月内解决,但功能和职能有限。

从程序上看,纠纷解决机制越靠前,程序越简单。金融企业内部投诉处理机制的程序最简单;FOS、金融调解和仲裁、行政处理其次,但都是一局裁决制;诉讼的程序最为严格,允许上诉。在靠前的纠纷解决机制中,当事人之所以放弃对程序的严格要求,是因为他们更多地是基于对实质正义的考虑。

从体现的意志看,纠纷解决机制越靠前,体现的当事人的意志越强;纠纷解决机制越靠后,体现的国家意志越强。金融企业内部投诉处理机制体现的是金融机构的意志,其是否解决纠纷,主要取决于金融机构对投诉者让步的程度。FOS作为金融企业共同出资成立的机构,其裁决其实体现了金融企业共同体的意志,意志的来源其实也是金融企业。金融调解和仲裁体现的是仲裁这一民间组织的意志,意志的来源是金融企业和金融消费者的合意(调解条款和仲裁条款)。行政处理和诉讼则体现了国家的意志。

从纠纷处理决定的强制力来看,纠纷解决机制越靠前,强制力越弱;纠纷解决机制越靠后,强制力越强。金融企业内部投诉处理决定是金融企业一方的意志,其可执行性取决于金融企业的自觉。金融调解的本质是一项合约,没有法律强制执行力,当事人不履行的,只能起诉,不能申请法院强制执行。FOS和行政处理中的调解亦同。FOS的裁决的强制力稍强,如果消费者接受,金融机构必须接受。法院的判决的强制力最高。

以上各种争议解决机制各有短长,它们错落有致,既相互配合,又相互竞争,“和而不同”,各自发挥其处理金融消费纠纷的特有作用,以实现保护金融消费者的目标。

二、我国金融消费纠纷处理机制的现状与不足

我国目前还没有构建出多元化的、立体的、有层次的金融消费纠纷解决机制,非诉讼的争议解决途径所占有的地位还不高。具体表现在:

1在金融企业内部投诉处理程序方面。我国金融机构系统内部很少为消费者投诉、维权,解决争议提供适当的途径,或金融机构内部受理投诉的部门地位不高、权力不够、服务意识不强,消费者往往不得不诉诸于外部途径解决争议。我国的法律法规也很少有金融机构投诉处理制度方面的规定,即使有有关的规定,但与国外相比,显得过于简单。

2在金融督察服务机制方面。我国没有金融督察服务机构(FOS)等类似的组织,对于这一新生事务,国内还很陌生。

3.在金融调解方面调解可以分为专门的调解和其他程序中的调解。专门的调解是由专门从事调解的机构作出的调解。其他程序中的调解是指在诉讼或仲裁过程中,由法院或仲裁庭进行的调解。对于金融消费争议,我国缺乏专门机构的调解。而在诉讼或仲裁程序中并不缺乏。例如,中国国际经济贸易仲裁委员会50多年前就开始尝试和推行“仲裁中调解”(Arb-Med),其做法是:当事人为解决争议,先启动仲裁程序,并在仲裁过程中由仲裁员适时进行调解,如果调解成功,则由仲裁员依据调解协议作出同样内容的裁决;如果调解不成,则恢复仲裁审理,由仲裁员作出裁决。其最大特点是,仲裁员和调解员由同一人担任。调解程序为仲裁程序所包容。因此,也被称作在仲裁程序中凿开“调解之窗”(Mediation Windows)或上演“调解小插曲”(Intermezzos) 。它首先为中国所采用,被誉为是“中国涉外仲裁最令人瞩目的一面,已经成为了中国国际经济贸易仲裁委员会(CIETAC)的商标”。但与香港国际仲裁中心的调解程序相比,中国国际经济贸易仲裁委员会的调解的不同之处在于:香港国际仲裁中心的调解与仲裁既相互独立,又相互衔接。当事人申请调解,需有“调解协议”。但是,中国国际经济贸易仲裁委员会的调解是内含于仲裁的,当事人申请调解需在仲裁过程中申请,它需要的不是“调解协议”而是“仲裁协议”。当然,如果当事人在仲裁委员会之外通过调解达成和解协议的,可以凭当事人达成的由仲裁委员会仲裁的仲裁协议和他们的和解协议,请求仲裁委员会指定一名独任仲裁员,按照和解协议的内容作出仲裁裁决。此时,仲裁委员会可以视工作量的大小和实际开支的多少,减少仲裁收费。

但是,北京仲裁委员会于20079月制定的《北京仲裁委员会调解规则》却类似于香港调解中心的规则。其特点是:调解与仲裁既相互独立,又相互衔接。调解规则首先强调调解独立于仲裁程序之外,是单行的调解规则,不适用于仲裁庭主持下的调解,而是仲裁之外的纠纷解决方式的一种。调解程序与仲裁程序分离,调解员名册与仲裁员名册分开,调解员与仲裁员身份不重合。调解既可在仲裁前进行,也可与仲裁程序同时进行。如果双方想进行调解,但不希望由仲裁员调解,则可以先中止仲裁程序,启动一个调解程序。如果调解成功,当事人可撤回仲裁案件,如果调解不成功,则继续仲裁程序。尽管北京仲裁委员会的调解程序独立于仲裁程序之外,但依据当事人自愿原则,当事人可以使调解的成果以裁决书或者调解书的形式固定下来,以获得执行的效力。与香港国际仲裁中心的调解程序相比,由于多方面的原因,北京仲裁委员会的调解的作用在金融消费者纠纷处理方面,其功能远未发挥。除了北京仲裁委之外,我国各地的大部分仲裁委(包括上海仲裁委、深圳仲裁委)的调解都是内含于仲裁之中的。

4.在金融仲裁方面近年来,我国的仲裁机构比较重视金融仲裁,相关的制度建设取得了长足的进步。2003年,中国国际经济贸易仲裁委员会制定了《金融争议仲裁规则》。2005年、2008年,中国国际经济贸易仲裁委员会两次对《金融争议仲裁规则》进行了修订。    200712月,为营造良好的金融法制环境,促进金融争议解决机制多元化,上海金融仲裁院成立。20081月,上海仲裁委员会制定了《上海金融仲裁院仲裁规则》。此外,武汉仲裁委员会也于2008 12月成立了金融仲裁院。20089月,珠海市金融纠纷仲裁中心成立。广州仲裁委员会也制定了《金融仲裁规则》,天津仲裁委员会则制定了《金融纠纷仲裁暂行规则》,海口仲裁委员会也制定了《金融争议仲裁规则》。由此可见,在形式上,我国的金融仲裁与国外的相比并不落后,这也表明近几年来学术界对金融仲裁的大力呼吁已初见成效。

5.在金融消费纠纷的行政处理方面我国也缺乏像加拿大金融消费者管理局那样的专门负责金融消费者投诉的行政主管机构。同时,我国金融监管机构对金融消费纠纷的处理属于“信访”。

三、我国金融消费纠纷多元化解决机制的构建

最高人民法院于20097月发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》,ADR的地位已经得到了官方的确认和法律的保障。在经济金融全球化、一体化的今天,要使我国的金融与国际接轨,发挥金融消费者对金融企业的监督作用,快速解决金融消费纠纷,增强消费者对我国金融服务的信心,充分发挥金融业服务于实体经济、服务于人民大众的功能,必须建立起金融消费纠纷的多元化解决机制,而上述的“金融消费纠纷多元化解决机制层次体系”则可以作为理论指引与参考。具体包括:

1.在金融机构内部处理机制方面我国应建立健全金融机构的投诉处理机制,具体的做法是,《商业银行法》、《证券法》、《保险法》上应有金融机构建立内部投诉处理制度的要求;中国银监会、中国证监会和中国保监会应将金融机构内部投诉机制作为其日常监管的重要内容,并发布相关的监管指引,对金融机构内部纠纷处理程序要点做出规定;中国银行业协会、中国证券业协会和中国保险业协会的有关规定中应包括金融机构建立内部投诉处理制度的内容,通过行业自律,加强对金融消费者的保护。

2.在金融督察服务机制方面为构建和谐的金融消费关系,我国应建立金融服务督察机构(FOS)。它在地位上是民间机构,接受“一行三会”的指导和监督;在组织形式上,可采用公司制,并依据《公司法》建立起治理结构,并以专业、中立、透明和公正为目标;金融机构需加入FOS计划,缴纳一定的费用(年费),FOS才处理消费者对该金融机构的投诉;此外,金融机构还需要根据FOS裁决的案件数量缴纳案件处理费;消费者首先应将纠纷由金融机构先行处理,只有对金融机构的处理不服时,FOS才会处理;FOS在处理纠纷的过程中注重调解,鼓励当事人尽量通过和解结案;如果实在调解不成功,才进入裁决程序;裁决是否生效,取决于消费者是否接受:如果消费者接受裁决,则金融机构必须接受;如果消费者不接受,可寻求其他救济途径;金融机构无权决定是否接受裁决

3.在金融调解和仲裁方面我国的各仲裁委(尤其是上海、北京和深圳的仲裁委)应该根据自己所在地的实际情况,制定自己的调解规则。同时,还应该加大对调解的宣传,进一步发挥金融调解在促进金融消费纠纷解决方面的功能和作用。此外,要继续发挥仲裁在金融消费争议解决中的独特作用。

4.在金融消费纠纷的行政处理方面我国应成立一个专门的行政机构,统一负责各个金融领域的消费者保护工作。即设立我国的“金融消费者监管局”,其地位与“三会”并列为宜,其职责主要是专门负责金融消费者行政保护工作:监督金融机构遵守与消费者保护有关的法律;提升金融机构实施消费者保护法律的政策和程序;进行金融消费者教育,帮助消费者提高对对金融服务和产品的了解;受理金融消费者的投诉,对违法金融机构进行行政处罚。同时借鉴加拿大的作法,完善行政处理的程序,同时还原信访途径的“反映情况的言路”面目。

总之,我国应构筑一个立体的、多元的金融消费纠纷解决机制。第一途径是金融企业内部的纠纷处理机制,最后的途径才是法院的诉讼,中间是社会各方的纠纷处理机制,包括FOS、调解、仲裁等,行政处理机制则是对第一途径和中间途径的监督和辅助。

 
 
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