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英国发薪日贷款运行机制与监管研究(下)
陈嘉希
上传时间:2017/4/22
浏览次数:168
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关键词: 发薪日贷款 利率管制 金融监管 推广限制
内容提要: 发薪日贷款是近年来发展出的一种针对个人消费的信贷产品,由于其极高的年化利率自产生起就一直伴随争议。英国作为发薪日贷款市场较为成熟的国家,对发薪日贷款制定了较为严格的监管措施,主要为事前行政审批、最高价格限制、特定行为准则及相关广告销售活动的限制。本文将主要从市场概况、监管框架、市场运作与监管制度分析等角度探析英国发薪日贷款的运行机制和相关的监管制度。

六、英国对发薪日贷款的监管制度

(一)FCA的监管政策

20144月英国进行了机构改革,将OFT在消费信贷的监管职能转移给了FCA,自此FCA采取了一系列较为严厉的措施整顿发薪日贷款市场,自其接管以来,发薪日贷款市场不断萎缩,注册在案的公司数量,从20144月之前的400多家,到20152月只有247家公司获得了全权授权,而公民情报局接到的对发薪日贷款的投诉则同比下降了43%,发薪日贷款人的代表Wonga的业务则同比减少了36%

FCA在发薪日贷款市场上最为关注的是以下几个方面:公司的商业计划以及运作模式;HCSTC的成本/费用(相关的规定是最高价格限制);确保公司遵守相关规定,尤其是对于贷款展期和连续贷款机构的限制(对HCSTC公司的特定行为标准);对一些信贷经纪人收取先期费用(upfront fees)的行为的监管;金融广告中的违规操作;HCSTC公司的欠款管理过程以及其如何对待面临财务困难的客户。

总结FCA的各项规定,其政策主要为以下几个方面:市场准入上的行政审批制度、市场竞争上的最高价格限制、对贷款人的特定行为要求和对信贷经纪人的额外要求。

1.事前行政审批

根据英国企业法的要求,从事发放贷款业务需要获得事前行政许可。而在机构改革进程中,根据改革过渡政策的安排,OFT的对小贷公司的监管权力被转移给FCA,这意味着已经注册在案的小贷公司的行政许可将在监管权力转移之时到期,相关公司可自201310月起向FCA提交许可延期申请,FCA进行形式审查后即颁布临时许可。而临时许可到期后这些公司需要再度申请,此时就可以由FCA进行实质审查,决定是否授予完整授权,得到完整授权的公司才能够继续从事发放贷款业务,未能获得完整授权者禁止从事高利短贷活动,若从事则会被认为是非法并受到处罚。这样一来,通过机构改革,英国也完成了发薪日贷款市场的一次洗牌。

FCA在考虑是否给予完整授权时主要关注以下方面:

1)申请人在信贷经纪领域是否有过不正当行为,比如引导性销售或泄露客户信息FCA要求小贷公司采取合理措施确保由信贷经纪人介绍的潜在客户是“被以合适的方式介绍的。除非是根据合同约定向信用调查机构提供该消费者的负债情况,禁止公司向任何第三方提供客户的信息资料。

2)确保向客户提供的贷款是在该客户的偿还能力范围内的。FCA认为,高比例的重复贷款意味着发薪日的贷款人在向没有足够偿还能力的人发放贷款。

3)对面临财务困境的客户给予公平待遇。尤其是,应给予所有违约或欠款客户平等的宽容和充分、适当的考虑;禁止不公平地限制客户以合理方式取得谅解/宽容;必须确保对客户的所有沟通是清晰、公平、非误导性的。

4)在公司治理层面和控制以符合政策和程序上的合规要求。FCA认为,HCSTC公司普遍存在变量控制环境的不足,比如IT系统未能防止重复交易或者在错误计算利息时使客户发生的损失。因此FCA要求HCSTC公司有必要的风险管理机制,对可能的风险进行管控。

为了应对上述关注重点的监管,FCA采用了最高价格限制和特定行为标准两套监管体系。另外,对于信贷经纪人,通过CONC提出特别的要求。

2.最高价格限制

1)立法过程

201312FCA被要求对HCSTC市场施加最高价格以给予借款人合理程度的保护,防止HCSTC公司按照过高标准收费。201312月发布的《金融服务(银行改革)法》授权FCA对发薪日贷款进行最高价格限制的监管。FCA在对监管的结构和程度进行研究、分析后,于20147月发布了《征求意见稿》,于收到反馈后又在201411月发布了《对征求意见稿的政策申明》,该申明包括了对高利短期贷款的最高价格限制更为细致的规定。最高价格限制最终被规定在201512日生效的CONC5A条。

2)适用

A.具体规定

第一,首笔费用的最高限制为每日不超过总借款金额的0.8%。公司可以在这个范围内自由决定费率的结构。以每月30日计算,则月利率不得高于24%。该利率限制不仅适用于使用借款本金所产生的利息,也适用于迟延支付违约金时所产生的利息或费用。

第二,违约金最高不超过15英镑。公司可以在客户违约后要求支付违约金,并在其还款前继续收取违约金利息,只要遵循不超过首期利率即可,但是无论总借款金额和违约时间,对违约金固定不能超过15英镑。

第三,总计最高价格不超过100%。借款人对借款所支付的全部利息、费用总计不超过100%,无论借款期限是多长。

以本金为100英镑、借期1个月为例,月利率违约金均按照最高标准计算,则价格为:


最高价格限制的实际作用主要在于限制违约金及其利息,而总价格的限制,在现行发薪日贷款市场的利率条件下,主要的保护对象是迟延超过90日的用户。

B.适用范围

最高价格限制适用于所有的高利短期贷款,因此在此后重复贷款适用与首次贷款相同的限制,HCSTC公司不能对借款人索取额外的费用(CONC 5A.2.14R(2)(3),援引见上)。

另外,最高价格限制还适用于债务追索、债务管理和其他辅助措施,也包括信贷经纪费用,只要该经纪人从贷款人处分享收益。凡设立在英国的债务追索人,不能在依据欧盟《电子商务指令》(2000/31/EC)所设立的贷款人就HCSTC协议所享有的超出上述最高价格限制的债务进行追偿。在英国设立的债务管理人同样不能代理贷款人就该等高利短期贷款行使追索的权利。

时间效力上,在201512CONC生效前已经签订但在CONC生效时尚未到期的贷款协议,也需要遵守此最高价格限制。一旦消费者认为HCSTC公司对其收取的利息或者费用违反了最高价格限制,可以首先向贷款人提出,若无法解决,再向FCA提出。

3)最高利率限制对市场的影响

最高价格限制规定试图在对一个灵活的HCSTC市场的需求和保护借款人的需求之间寻求平衡。但是,这一限制被市场人士认为实际上导致只有较大规模的HCSTC公司能够存活下来。CMA在对发薪日市场竞争状况的调查报告也表示了同样的担忧。消费者协会担心最高价格限制会导致部分消费者可能无法从任何渠道获得短期贷款,最终导致这些脆弱无助的消费者求助于高利贷。

FCA旨在监督最高价格限制是否会产生预料之外的作用(包括导致部分债务人无法获得贷款),并将在2017年上半年对最高价格限制的作用进行审查。最高价格限制可能导致一些规模较小的贷款人无法获得足够的利率来支撑,从而导致市场上竞争者的减少,反而损害了竞争。据报道,在实行最高利率限制后,英国规模较大的发薪日贷款公司The Money Shop宣布将关闭其共500多家门店中的200家,其中还包括一间主要办公室。

3.特定行为标准

20145FCA对涉及发薪日贷款的公司的行为准则有比较细致的规定,主要在于与贷款有关的一系列信息披露和风险提示上:

1)风险提示要求

A.风险警示语

在英国,任何从事高利短期贷款的公司必须在与消费者沟通中提示其注意下列由CONC 3.4R条所要求的风险警示语条款,并应该在其网站上标注,该风险提示语是为了增强消费者进行小额信贷消费的审慎性,并指明消费者可以在借贷前先通过货币咨询服务中心网站进行咨询以增强对消费信贷的了解。

B. 禁止在金融推广服务中过度强调贷款的用处,而不解释到期不能偿还的风险和不利。

2)信息披露要求

包含若干个禁止性规定:

A.禁止不对信贷经纪服务的费用进行说明或用其他条款将该等费用掩盖起来,或未能提请消费者合理注意;

B.必须在网站的合理、显著位置显示其年化利率,并对利率之高进行解释。与该条相辅相成的规定则是对于信贷经纪服务提供商(在英国,对于金融服务的推广活动被作为一种信贷经纪活动进行规制)的禁止引导性销售的行为要求:禁止在金融推广活动中淡化年化利率的重要性,FCA明确要求HCSTC公司要强调其年化利率,因为FCA认为这能够保证消费者对价格进行多方比较。

3)还贷能力审查要求

FCA要求发薪日贷款公司对客户对其所借金额是否有支付能力进行审核,禁止这些公司向明显没有偿付能力的人发放贷款。FCA认为,大部分消费者错误地估计了自己的还债能力,CMA最终报告中对还贷率的统计数据也应证了这一点。

4)对贷款展期的限制。

A.直接展期的禁止

FCA要求HCSTC公司有义务提醒借款人优先考虑获得免费贷款而非直接进行贷款展期(CONC 6.7.20R),因为通常贷款展期所要支付的费用更高。

B.展期次数限制

必须向借款人明示HCSTC贷款展期次数不多于两次(CONC 6.7.23R)。

5)还款划扣的说明

HCSTC贷款人必须向借款人说明,利用连续付款机构(continuouspaymentauthorties,以下简称CPAs)来支付欠款尝试失败的次数限制是两次,以及对分期偿还的禁止(CONC 7.6.12R to7.6.15G)。

4.对信贷经纪人的额外要求

FCACONC中还对从事发薪日贷款活动的经纪人提出了额外要求:

a.信息通知和消费者确认要求。英国法律禁止信贷经纪人对提供的信息收取费用,除非经纪人以信息通知的形式提供了特定的信息并且消费者确认其收到该等信息。这些信息必须确保消费者确切知道他们的交易对象、交易费用和费用支付的方式、时间。信息通知和消费者确认函均必须以可保存的媒介形式存储,经纪人必须保留其记录。

b.透明性要求。信贷经纪人必须在所有金融推广活动中表明其法人名称,并确切表明是以经纪人身份而非贷款人身份从事交易。

c.消费者的任意撤销权。对于并非当面签订的信贷经纪合同(比如通过网络或者电话订立的),消费者有权在合同订立后14天内任意撤销合同,并要求退还费用。

(二)CMA的竞争监管

作为竞争执法机构,CMA对发薪日贷款的监管主要是从维护和促进市场竞争的角度出发,保护消费者利益。为完成机构改革,CMA下属的OFT负责对发薪日贷款市场中可能存在限制竞争因素进行调研,由CMA进行审查后发布报告,并提出救济措施。

1.发薪日贷款市场存在限制竞争的初步调查

20136月,OFTCMA提交报告,认为发薪日贷款市场具有以下可能妨碍、限制或扭曲竞争的特征:

a.贷款人之间为了尽快审核贷款的竞争,已经导致了广泛存在但程度不一对现有监管要求的违反;

b.该市场内的商业实践使得计算或比较发薪日贷款的全部费用,由其是在迟延还款或不还款的情形下;

c.明显有一部分发薪日贷款的借款人有着不良的信用记录,并因而缺乏其他获得贷款的渠道但又有着急迫的用款需求,因而可能对贷款的价格不敏感;

d.在贷款的延期上存在障碍;

e.市场集中,且有准入和扩大壁垒。

基于上述分析,OFT认为,对该市场启动MIR调查是一种合理的应对。CMA接受了其建议,并在调查结束后,于2015年发布了报告。报告认为,发薪日贷款市场上有一部分借款人无法判断自己是否有能力还款,因而会承受根本无法还款导致的损失。调查显示,贷款人通过贷款的展期所获得的收入占其总营业收入的比重高达50%

除了贷款人方面的主观上以各种手段掩饰、隐藏其实际利率,在消费者方面,缺乏相应的知识或者心理上的脆弱性都会阻碍消费者在不同贷款人之间进行比价,从而使价格竞争并不充分。有相当一部分借款人没有意识到无法按期还款的后果,尤其是无法一次性偿还全部贷款本金、利息和费用的后果。另外,一些借款人并不理解贷款展期是如何运作的,对于贷款展期所得批准的速度、展期所可能产生的费用缺乏明确的说明,都将可能阻止借款人去货比三家,并认识到他们还有其他选择,从而导致发薪日贷款市场在利率上的竞争是不充分的。

2.CMA最终报告

CMA作为英国的竞争执法机构针对发薪日贷款市场的竞争情况及其影响进行了评估并于2015年初发布了最终报告。CMA最终认为:

1)在发薪日贷款市场,消费者对发薪日贷款的价格并不敏感,消费者在选择贷款人时主要考虑的是是否能够尽快取得贷款,价格机制的作用并不明显。并且,相较于违约金等潜在费用,消费者对直接的利率更为敏感,而这导致不少贷款人想方设法降低利率但提高违约金、展期费用等潜在费用,并且与贷款人隐藏此类费用的行为相关。

2)在发薪日贷款市场上,消费者对于贷款到账速度的需求是主导性的,因此导致消费者选择贷款人时往往倾向于规模较大的平台,因为平台规模越大越能更快地找到愿意提供贷款的贷款人,从而资金到账的速度更快。发薪日贷款市场具有自然垄断的倾向。而这种倾向不能被最高价格限制所遏制。

因此,对发薪日贷款施加最高价格限制并不能够提高消费者在消费此类金融产品时的获得更有优惠的价格的能力。相反,最高限价反而可能减少市场中贷款人,从而减少市场竞争。

3.CMA救济措施

CMA施加救济措施,是为了达到刺激消费者对不同产品的价格进行比较,从而鼓励贷款人降低价格的目的,而不是相反导致减弱市场竞争。

发薪日贷款业务,作为金融服务市场的一部分,其成本和价格之间的关系一直是一个难题。消费者无法从银行或者其他传统无担保贷款人处获得的短期贷款,而发薪日贷款市场正是在对这种短期贷款的需求做出反应。但发薪日贷款的年化利率与银行等金融机构提供的传统贷款相比明显过高,使其广受非议,竞争执法机构需要像坚信此类救济措施会促进消费者的福利一样,坚信他们的措施不会在意料之外减少消费者的选择权或者抑制创新。

CMA提出的主要救济措施如下:(详细见下面的英文部分)

a.支持和推广建立价格比较网站,以便利消费者对不同贷款人之间提供的价格进行比较,提高消费者对于发薪日贷款的价格敏感度;

b.建议FCA采取措施进一步督促贷款人披露其违约金、展期手续费等因迟延还款而产生的费用;

c.建议FCA与贷款人以及其他市场参与者增强沟通和合作,以帮助消费者在获得贷款的能力不受到影响的前提下能够对不同贷款人进行比较;

d.推进贷款人之间实时数据共享;

e.要求所有贷款人提供现存的消费者借款的总结;

f.建议FCA采取措施提升市场主要竞争者(lead generators)的信息透明度。

(三)广告标准管理局(ASA)对金融推广活动的规制

发薪日贷款产品的广告,首先需要遵守英国的广告监管部门ASAAdvertising StandardsAuthority)和CAP基于CAP CodeBritish Codeof Advertising,Sales Promotion and Direct Marketing)和BCAP CodeBroadcastAdvertising Code)的监管要求。据统计,20144-8月,ASA共审查了超过1500份消费信贷产品的金融广告,其中被认定未能遵守广告合规要求的共有227个案件,而在所有违规广告中有1/4以上涉及HCSTC贷款,并且大部分是由于未能提示风险警示语或未标明年化利率。

201441日起,被授权从事金融服务的人也需要满足对金融服务的远程推销监管。《消费信贷手册》第2.7条和第11条要求贷款人在对金融服务进行远程推广时,必须提供以下信息:1.贷款人的姓名和住址;2.对贷款协议的主要特征的描述;3.为该贷款支付的总价款;4.付款和履行上的安排;5.应告知撤销贷款的权利。

1. BCAP Code对金融推广的监管

BCAP Code主要是对电视和广播的广告播出进行监管。其规定主要是:

1)必须严格披露贷款的年化利率。在几个案例中,ASA分别认定在电视广告中不披露年化利率的行为(Wonga)、在电视广告中未对举例说明贷款费用计算方式中的利率不具有普遍适用性进行说明从而可能对消费者产生误导的行为(Wonga)、将年化1918%的利率读成"nineteen eighteenpercent"可能引起广播听众的误解的行为(Peachy)、以及对年化利率只有文字提示但没有配合语音描述的行为(Cash Lady)认定为是违反BCAP Code对年化利率的披露要求。

2)不得建议贷款是解决财务问题的合适方法。

3)不得建议发薪日贷款适用于不必要的或者冲动消费。违反此规定的广告将被认定为是不负责任的。比如在两个案例中,ASA分别认定BorroPounds to Pocket的广告是不负责任,因其在广告中不负责任地鼓励消费者为不必要的目的(比如度假、休闲活动、庆祝生日等)进行贷款,并鼓励对申请短期贷款持一种轻率、随意、不担心的态度。

4)不得不可接受地扭曲使用发薪日贷款产品的严峻后果。

5)不得误导儿童并使其要求父母进行发薪日贷款。

其他规定还有:不得误导消费者,比如在ASA查处Sunny的广告中,ASA认为Sunny夸大了其提供“可灵活提前还款、不附罚金”和“灵活的借款方式”等服务,误导消费者将消费者本就享有的权利解释为Sunny提供的特殊服务,误导消费者认为灵活、无罚金的还款方式是Sunny独有、其竞争者不提供的,违反了BCAP Code3.13条(夸张)和第14.4条(借贷);在查处Cash Lady的广告时,ASA认为其在广告中以银行的替代品标榜自己、并暗示其产品可用于解决消费者的财务危机等是不负责任的,违反了BCAP Code1.2条(社会责任)、第3.2条(误导性广告)、第3.11条(适格性)和第14.11条(借贷)。

201510月,BCAP发布了针对发薪日贷款电视广告收到的意见有来自CFA、儿童协会和金钱建议基金(Money Advice Trust),这些机构主要关注发薪日贷款后果的严重性和在广告宣传中对其严重性的淡化的担忧,由其是关注对儿童的特殊保护,其目的在于防止心理尚未成熟的儿童经过多接触发薪日贷款并将其当作日常生活正常化行为的一部分。

2.CAP Code对金融推广的规制

CAP Code主要是对非广播的广告进行监管,重点从以下几个方面对贷款产品的广告进行监管:

1)获得贷款的速度和便捷性。禁止公司过分强调获得贷款的速度和便捷性以促使消费者不慎重地进行贷款。ASA曾经在一起案件中认定某一广告行为过分强调获得贷款的速度,因为该公司在广告中称在一天中的任何时间都可以获得贷款。

2)禁止公司将贷款行为日常化。ASA会从广告的语气和内容中判断广告是否淡化了贷款行为后果的严重性,比如ASA曾经认定一则广告淡化了贷款行为的严肃性,因为该广告利用卡通人物、鲜亮色彩和魔法等内容来使广告的受众认为贷款可以在一种无忧无虑、十分轻松的(light-hearted)状态下获得。

3)禁止公司将广告以“脆弱群体”(Vulnerable groups)为目标定向投放。仅仅是针对一个有着某一特征的群体进行投放是可被接受的,比如定位向低收入人群,或者是领取政府救济金的人群。

4)贷款目的。针对发薪日贷款的广告,应避免提及贷款可以被用于轻率/冲动消费(frivolous purchases),ASA曾经认定一则发薪日贷款广告违规,因该广告提及了发薪日贷款可用于外出约会、购物和度假。

5)其他针对贷款的一般规定:比如不能利用消费者对于贷款操作上无经验;合同中的任何价格、费用、惩罚等条款必须被包含在说明材料中免费向消费者发放。

3.小结

        总结英国现有规定来看,对于发薪日贷款的广告主要为两个方面:1.禁止在针对特定人群(比如“脆弱群体”、儿童)播出;2.禁止在广告中将发薪日贷款行为日常化,以淡化其严重的特征。

注释:
  [9]参见BrianMilligan,“Payday loan complaints down by 45%, says Citizens Advice”,http://www.bbc.com/news/business-33097538,最后访问日期:2016年12月18日。
  [10]英国对于信贷经纪业务的监管要求就包括这一点,详见下文“特定行为标准”。
  [11]See HowardMustoe: “Money Shop couldclose 200 stores in restructure”, http://www.bbc.com/news/business-30747519,最后访问日期2017年3月19日
  [12] See Payday MIR by OFT, p9.
出处:北京大学金融法研究中心
 
 
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