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我国金融监管改革中的前沿问题(中)
席月民;徐立达  中国社会科学院法学研究所经济法研究室主任、法学系副主任兼法硕办主任;中国社会科学院研究生院2016级法律硕士(法学)研究生;
上传时间:2017/6/5
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二、金融监管与金融创新的互动规律

创新是一个国家进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力。金融创新是金融自由化的必然结果,是金融业适应市场变化和发展的一种积极反映。从世界范围看,金融监管制度必须紧跟金融业发展,与时俱进,不断革新,防微杜渐。有学者指出,监管、创新、再监管是金融监管法中监管与创新的辩证规律,在金融业务综合化下,针对既存监管所面临的法律挑战,应进行有效监管,并从国内法和国际法的角度对此内容进行理性的法律设计,确立功能监管优先、内控优先化与法制化等法律制度。[40]

(一)互动基础

改革开放至今,我国金融机构组织体系发生了天翻地覆的变化,伴随着金融体制改革的不断深化,各类金融机构取得了长足发展。截止目前,我国已经形成了以中央银行为核心,以商业银行和政策性银行为主体,证券公司、保险公司、基金公司和信托公司等多种金融机构并存,分业经营、分业监管、相互协作的金融机构组织体系格局。在金融体制改革的历史进程中,金融监管与金融创新不断克服彼此之间的紧张关系,最终促成了金融市场化、融资多元化和金融法治化的现代金融体系。从20世纪70年代末的经济改革开放到入世后的金融业完全开放,金融分业经营和分业监管成为当时我国金融体制改革的重要目标,金融创新推动了“一行三会”金融监管体制的彻底建立,并在这一监管体制基础上又开始了新一轮的金融创新。时至今日,我国金融创新已经达到了前所未有的程度,并广泛涉及金融产品与金融服务创新、金融体系与金融机构组织创新、金融市场与金融工具创新以及金融制度与金融监管创新等诸多领域。资产证券化、金融衍生品、互联网金融等“新金融”概念和形式层出不穷,分业经营格局正逐步被日新月异的金融创新所突破,分业监管的监管成本在增高,监管竞争在加剧,在走向混业经营过程中金融监管正面临着新的挑战。目前来讲,监管过度与监管缺位交织存在,尤其是迎来“互联网+”时代以来,线下的金融创新在严格监管中变得举步维艰,而一旦套上“互联网+”、“普惠金融”等华丽外衣,则可能轻易避开严格监管,使金融业务的特许经营制度和信息披露制度形同虚设。因此,金融监管与金融创新的关系需要重新审视。

(二)互动路径

我们必须看到,经济全球化日益推动着国家权力的变革,其方向是从传统的“善政”走向现代的“善治”。中国金融市场的政府主导特征特别明显,政府通过政策调整和规章修订揭示商业机会,允许市场主体发掘某些商业机会,禁止他们涉足另外一些商业机会。关于金融监管和金融创新之间关系的理论探讨,理论界一直就没有停止过,金融创新对金融法的发展具有促进作用,同时对金融法的约束和保护提出了新的要求,如何把握二者之间的互动路径是研究金融监管改革时需要重点探讨的问题。

有学者经过博弈分析,对金融创新与激励型监管之间的关系进行了研究。其指出,激励型监管可以引导金融机构策略演化为“合规创新”[41],监管机构通过激励型监管政策能够与金融机构的合规创新达成“双赢”效果。激励型监管与合规创新的概念并不难从字面上进行理解,这应成为金融监管与金融创新最良好的互动状态。在两者的互动关系中,实际上是一种引导与被引导的关系,激励型监管政策引导创新,从而有意削弱监管本身的行政强制性。合规创新本身具有内在动力,激励型监管政策又增加了金融创新的外部推动力,二者共同的目标是金融市场的良性稳健发展,也就是“双赢”效果。为此,该学者提出了六点建议:第一,完善法律法规,建立违规创新的“负面清单”;第二,完善金融监管处罚机制、加大规则的强制力依然是监管机构的重要手段;第三,转变监管理念,由单一型、控制型监管逐渐走向激励型监管,鼓励金融机构合规创新,与处罚机制相辅相成;第四,健全金融市场交易规则,压缩金融机构违规创新的获利空间;第五,创新监管体制,提高监管效率,降低监管成本;第六,建立一定的社会舆论机制,促使监管者积极监管。

也有学者从逻辑根源上进行了相应探究。其认为,在成熟市场,定价体系的存在和市场的有效性是金融监管和创新的基本逻辑。[42]定价体系紊乱的问题,可以说是中国金融体系的核心问题,刚性兑付制度冲淡了风险由投资者自负的原则。另有学者总结了我国当前金融创新和金融监管的特征,即金融资产价格基本不正确,价格背离价值的时间会很长,金融创新过度是常态,市场基本没有自我修复能力,通常意义上的“过度监管”是常态而且是必须的,进而指出我国金融市场与成熟市场之间存在一定差别,也就是我国金融市场缺乏符合市场内在规律的金融风险大小与红利分配比率挂钩的机制[43]。因此,这些学者提出,金融监管与金融创新之间的互动关系需要建立在一个逻辑起点上,这个起点就是定价体系。我国目前金融市场的定价体系紊乱,从而导致金融创新的过度,过度的创新必然带来了扭曲的监管政策,金融监管与金融创新由于逻辑起点的丧失而难以形成良性的关系。

我们认为,上述探讨对深刻认识金融监管和金融创新之间的互动路径而言极富价值。金融监管与金融创新具有相互促进、相互影响的互动性,监管本质上是为创新营造趋利避害的外部环境,创新是推动监管发展和完善的动力,两者相互促进,相辅相成。[44]从机构监管转向功能监管,整个金融监管改革的重心将会发生重大改变,即金融监管会更加注重对金融业务本身的监管,尤其会注重对其中金融工具创新的功能监管。金融工具创新是金融创新中极为活跃的一个领域。从法学角度看,一个金融工具是一组权利和义务的格式化匹配。而从经济学角度看,金融工具又是特定的收益和风险的格式化匹配。这里所谓的“格式化”,就是标准化和透明化。这样的金融创新,无论在创新程度、效益程度、重要程度、节约程度、推广程度和持续程度等方面均易于判断和操作,便于金融市场的资金供求双方相互沟通、取得一致、达成合作、完成交易。激励型监管把合规创新置于重要地位,强调了依法监管和依法创新的基础性地位,指出了进一步加强金融立法、完善金融法制的重要性。虽然说完善金融市场的定价体系,是金融监管与金融创新互动中需要引起重视的内容,但更重要的是,金融监管不能固守成规,而应该在监管改革中实现监管创新,把金融体制改革列为监管创新的最高目标。因此,我们认为,积极推动金融监管立法是实现监管改革与金融创新良性互动的重要路径,鼓励金融创新与控制创新风险应当成为金融监管立法需要坚持的重要原则。

三、监管优化:金融监管改革与分业解构

(一)银行业监管

1、银行业监管与金融消费者保护

新世纪新形势下,我国银行监管现代化与法治化,是银行业依法监管确定不移的价值目标。有学者指出,毋庸讳言,我国银行监管的规则理念、立法技术、法律协调和监管行为规范诸方面,尚存在缺陷;我国银行监管的法制建设,还不能完全满足现代银行有效监管的发展要求;而且,随着国家治理模式的变迁、政府环境的变化和依法治国建设法治国家方略的推进,我国银行业依法监管事业将面临新的机遇和挑战。为此,需要制定重要审慎经营规则,包括风险监管规则、衔接宏观调控规则、外汇风险规则、金融创新规则以及信息安全规则,推动银行监管质量立法,开展银行业法规清理,进行银行业法规汇编。[45]有学者提出,从监管层面来看,建立负责系统性风险的金融监管机构成为当前金融监管改革的趋势。因此,其认为应当借鉴后危机时代英美银行监管体系变革的措施,将银行业与其他金融之间进行风险隔离,从而避免系统性金融风险的出现,以削弱影子银行的负面作用。[46]也有学者研究了商业银行监管套利问题,认为监管套利是商业银行谋求超额收益的“金融炼金术”,常常与金融创新同步进行。然而监管套利会弱化监管的有效性,促进影子银行的发展而积累系统性风险,造成“逐底”式的监管竞争,加剧商业银行的负外部性,因此主张我国应当坚持实质重于形式、激励相容、规则监管与原则监管相统一的原则,进一步优化金融监管体系,促进监管协调,加强对影子银行的审慎监管,在风险防范与金融创新中寻求一个“黄金分割点”。[47]还有学者从具体银行监管和风险处置机制方面,指出我国需要建立对系统重要性银行的监管和风险处置机制:一是建立有效识别国内系统重要性银行(D-SIB)的评估方法、标准并实施与其系统重要性相适应的审慎监管标准;二是成立危机管理小组协调D-SIB的监管和危机处置;三是危机管理小组针对D-SIB的风险状况指导制定有效的处置策略、恢复和处置计划,定期评估D-SIB的可处置性;四是对D-SIB尽量采取行政主导的市场化方式进行风险处置。[48]

银行业监管与金融消费者保护密切联系在一起,绝大多数金融消费者的消费对象均为银行业金融机构的金融产品和金融服务,这也就意味着银行业监管的重要目的之一即为金融消费者提供有效保护,并需将其作为衡量银行业监管效果的重要标准之一。从银行业监管角度出发,学者们提出了金融消费者保护的不同建议。有学者认为,理财市场刚性兑付使得银行理财业务偏离正轨,而信任和信赖的缺失是导致刚性兑付的根本原因,因此监管和相关法律制度要治理创造专业体贴周到、尽心尽责尽职高质量的银行理财服务环境,促进和推动理财服务的公开透明,加强对投资者或金融消费者的保护。[49]有学者则提出监管机构可以借助专业技术,通过对结构型理财产品溢价率的计算,帮助消费者辨识产品亏损概率,并根据计算结果来有针对性地实施不同监管政策。[50]也有学者关注到了农村金融消费者权益保护问题,指出银行业应当有更大作为,加强金融知识宣传与业务服务,构建金融消费纠纷ADR机制,优化农村金融支付结算环境,满足“互联网+”时代农村多元化的金融需求,切实保障农村金融消费者的利益。[51]在农村金融消费者保护方面,也有学者引鉴土地银行制度,通过农地存贷、农地抵押贷款和土地债券发行等改善农村金融服务,从而保障农村金融消费者资金的融通。[52]还有学者从存款制度中注意到了金融消费者的保护,其结合2015年5月生效的《存款保险条例》,建议建立以风险为基础的存款保险费率制,限定存款保险的投保对象与投保方式、存款保险标的与承保额,强化中国存款保险基金管理机构的监管职能并完善相关法律法规。[53]也有学者研究了日本的金融监管制度,指出我国设立存款保险基金管理机构意义重大,但仍有亟待完善之处。[54]另外有学者从监管模式角度提出,我国在“一行三会”分设金融消费者保护机构的模式属于内设模式,这是对消费者保护最弱的模式。因此,其建议我国建立独立的专门的金融消费者保护机构,即在“一行三会”之外,建立中国的金融消费者保护局。[55]

2、影子银行监管

影子银行是指游离于银行监管体系之外、可能引发系统性风险和监管套利等问题的信用中介体系,在2008年的全球金融危机中扮演着诱发者的角色。美国2008年的影子银行体系在整个金融业所占比重与传统的存贷款银行比重几乎相当,二者的区别主要在于影子银行完全脱离监管体系。席卷全世界的金融危机充分说明了影子银行的潜在危害之巨大,系统性风险和监管套利是影子银行的威胁所在。危机过后,各国开始纷纷改革自己的金融监管体制,将影子银行纳入了监管体系之中。

2008年金融危机的产生与游离于监管体系之外的影子银行的崩溃密不可分。有学者提出,在后危机时代,国际社会金融监管改革中很重要的一个方面即是加强对影子银行的监管。其认为,影子银行对金融体系带来的主要威胁是系统性风险和监管套利,改革现有金融监管法制的重点也在于此。其建议,我国应当积极参与此方面的国际金融法制变革,并适时加强国内法制建设,建立与国际标准相符的影子银行监管法律体系,这既是我国金融监管的客观要求,也是我国积极履行国际承诺和责任的要求。[56]也有学者通过对银行破产监管的研究,提出了类似观点。其认为,对影子银行的监管应当注重国际合作,然而在危机时刻,各国监管机构(母国)通常不愿意与他国分享情报,以保护当地债权人利益。因此,在缺乏协调各国利益的机制之下,临时的应急性的合作成为跨国银行监管的常态,各国监管机构打破卡特尔或许能够成为影子银行风险防控的路径之一。[57]

有学者提出不同看法。其指出,影子银行具有少监管或不受监管、复杂性、创新性等特征,而我国的金融监管侧重于官方监管,金融机构一出现问题,社会各方都强调加大监管力度,但往往忽视监管效率。因此,针对影子银行监管问题,该学者建议,在完善官方监管的基础上适度引入市场约束机制,加强信息披露,建立信息共享平台,完善信息评级制度,改造中国银行业特有的股权结构问题,逐步矫正隐性保险制度的不良影响,充分发挥市场监控和市场影响对于政府监管的辅助作用。[58]

从针对影子银行的治理对策看,有学者提出,应当从宏观审慎监管和微观审慎监管两个层面对我国影子银行体系的风险进行防控,构建我国影子银行体系的宏观审慎监管框架。其中,宏观层面,需将中国人民银行作为监管主体,明确影子银行体系宏观审慎监管范围,并完善影子银行体系宏观审慎监管政策工具;微观层面,要建立影子银行体系微观审慎监管协调机制,加强对影子银行体系风险的识别与监管,明确影子银行体系的风险监管指标及其标准,强化影子银行体系信息披露义务,构建影子银行体系与商业银行间的风险隔离机制,完善影子银行体系的风险内控和行业自律,健全影子银行体系的危机处置和市场退出机制,加强影子银行体系的国际监管合作。[59]

总之,我们认为,金融市场越来越同质化,这无疑又一次放大了系统性风险。影子银行正如其名,一直跟随在金融市场发展的全过程之中,系统性风险和监管套利均应当防范。尽快改革我国现存的金融监管架构,与国际金融监管接轨,加强国际合作,共同应对系统性风险的不良影响,在立足我国影子银行的实践基础上,结合外国的改革经验,形成适合我国的监管理念和监管方案已经刻不容缓。金融消费者作为金融市场的重要构成要素,其合法权益理应受到各方面的保护,无论是监管机构还是银行业金融机构都应当加强金融消费者教育,切实保护金融消费者的利益,这样才能确保银行业的良性循环发展,营造出良好的金融生态环境。

(二)证券业监管

证券业监管一直以来是金融监管改革和转型的重中之重。一个成功的资本市场,应该是公平、透明、高效的市场。回顾我国的资本市场,股权分置改革最终使得大量国有企业得以上市,中小板、创业板则使得一批优秀的民营企业借力资本市场不断成长。当前我国经济正处在转型升级过程中,从融资角度看更需要一个公平、透明、高效的资本市场提供资金支持。

1、证券业监管的存在问题与改革对策

有学者指出,我国证券立法仍处于“股票时代”,“股票化”思维严重,监管制度“碎片化”严重,其认为确立《证券法》的基本法律地位是基础,针对证券品种、监管和市场层次进行差异化的制度设计是基本路径,建立健全完善的资本市场法律体系是保障。[60]有学者针对2015年6-8月的证券监管风险放大问题指出,我国证券市场存在“人为扰动”和“做-查模式”等不良偏好,证监会作为行政监管者亟需转变措施。[61]就这一问题,还有学者提出,应当重新认识证券市场的功能,实行稳健的证券监管政策,证券市场价格的波动不是证券监管的重点,证券监管机构应当查找中国证券市场存在的深层次问题。[62]有学者提出了“证券市场公开承诺监管”的概念,认为这一监管体系和制度承袭了我国证券市场监管体制的特征,表现为政府监管强势、自律监管较弱,因此建议《证券法》修改时应注意强化交易所一线监管,将有限的政府监管放在利用公开承诺实施欺诈的行为上。[63]另有学者认为,场外配资对证券市场的暴涨暴跌起着推波助澜的作用,我国《证券法》应当对场外配资这一民间融资交易做出相应规定,使其运作和监管有法可依。[64]还有学者指出,证监会信息披露规则存在不足,上市公司被动披露现象较为严重,主动披露积极性不足等问题频出。因此,其认为,信息重大性的主客观标准应当予以统一,同时证监会和银监会的合作也应当加强。[65]也有学者从证券期货市场高频交易的监管方面进行分析,提出了“高频交易监管框架”概念,即由风险监管、行为监管、竞争监管与信息监管这四类监管措施组成高频交易监管框架,并强调我国对高频交易的监管政策选择应当是予以适当的限制或抑制。[66]有学者关注互联网金融产品收益权拆分转让问题,认为应将功能性的证券定义纳入《证券法》中,扩张该法的适用范围,并尽快设立统一的合格投资者标准,严格规范区域性股权市场借助互联网平台等渠道向普通个人投资者销售金融产品的行为,对区域性股权市场应统一设置比场内市场更为严格的个人投资者准入标准。[67]

2、注册制改革

全国人大常委会2015年12月27日通过《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用<中华人民共和国证券法>有关规定的决定》,自2016年3月1日起正式实施。至此,我国证券发行的注册制改革之法律依据问题获得解决。证券发行由核准制转为注册制意义深远,后者是一种更为市场化的股票发行制度,其主要内容是以信息披露为中心,完善信息披露规则,由证券交易所负责企业股票发行申请的注册审核,报证监会注册生效;股票发行时机、规模、价格由市场参与各方自行决定,投资者对发行人的资产质量、投资价值自主判断并承担投资风险;监管部门重点对发行人信息披露的齐备性、一致性和可理解性进行监督,强化事中事后监管,严格处罚欺诈发行、信息披露违法违规等行为,切实维护市场秩序和投资者合法权益。在针对该问题的研究上,有学者认为,注册制下应当着眼于信息披露——发行信息披露需要具有真实性、准确性和完整性,建议修订证券法创设发行责任连带制。[68]有学者则指出,实行股票注册发行制度需要具备较高的市场化程度、较为完善的法律保障和投资者保护制度、自律能力较强的市场主体等,而我国在这些方面均存在问题,因此建议我国推行注册制只能循序渐进分阶段逐步进行,即准备阶段、核准制与注册制并行阶段以及全面实行阶段。[69]也有学者认为,发行与交易从联动走向分离后,发行注册的效力不能传导至交易环节,注册制改革不能仅仅围绕发行而应兼顾交易,交易环节另行注册具有必要性,因此建议从“注册主体与注册对象”、“审核主体与审核标准”及“注册程序”三方面构建发行注册与交易注册并重的注册制体系。[70]还有学者从保荐人制度出发,指出注册制改革的目的是放宽对证券市场的行政干预,但市场准入条件的放宽不是对投资者利益的忽视,认为在注册制改革时更要加强证券监管,保荐人制度仍需完善。[71]另有学者从审核监管角度分析,认为修订草案中新的发行监管分权架构体现出比较激进的“市场化”导向,核准制下的“权力型”证监会实现了相当程度的“回缩”与“隐退”,同时认为修订草案中没有设置精细的监督机制来有效约束交易所作为发行审核一线机关可能面临的利益冲突,需要进一步完善相关制度和机制建设。[72]

总的来看,我国证券市场属于新兴市场,证券业监管改革从股票发行制度入手推进市场化进程是一个可喜的进步,体现了新时期简政放权、适度监管的监管理念,实现了从事前监管转向良好的事中和事后监管,从而解决了发行人与投资者信息不对称的问题。这些年来证券市场发展过程中不断遭遇虚假信息、操纵价格、内幕交易、极限投机等问题,这些问题已严重危害到证券市场自身发展,证券监督管理机构的任务就在于建立公开、公平和公正的市场规则体系,防范和制裁证券市场的违法违规行为,保证证券市场健康发展。显然,注册制改革只是迈出了第一步,伴随未来一系列制度的优化,资本市场配置资源的效率必将逐步提升,未来会有越来越多的优秀企业回归或登陆我国的资本市场,更多的投资者会分享到优质公司的成长利益。无论是从转型升级的角度看,还是从创业创新的路径看,注册制改革无疑成为鼓励“双创”的重大举措,对优化资本市场资源配置和投资者结构,加大对信息披露问题的监管和查处力度具有重要的现实意义。


出处:中国法学网2017年5月
 
 
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