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从金融规制权解读自贸区战略与“一带一路”战略的对接和融合(上)
蔺捷  上海对外经贸大学法学院
上传时间:2017/6/17
浏览次数:173
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关键词: 金融规制;金融规制权;自贸区战略;“一带一路”战略
内容提要: 我国勾勒并付诸实践的全方位对外开放新格局,重点在于自贸区战略和“一带一路”战略,两大国家战略同中有异。金融规制权不是单一的权力或权利,而是放置不同层面承载不同内涵的法权。从金融规制权的角度和视角解读自贸区战略与“一带一路”战略的对接和融合,更有利于推动我国对外开放进程:提升我国国际金融规制权,对接两大国家对外开放战略;抓好我国金融市场开放节奏,融合两大国家对外开放战略;改革我国国内金融监管方式,整合两大国家对外开放战略;推动我国自律金融规制发展,服务两大国家对外开放战略。

 一、问题的提出
  自贸区战略是中国新一轮对外开放的重要内容。党的十七大把自由贸易区建设上升为国家战略;党的十八大提出要加快实施自由贸易区战略;党的十八届三中全会提出要以周边为基础加快实施自由贸易区战略,形成面向全球的高标准自由贸易区网络。自贸区战略已然成为我国当前和未来一段时期改革开放的新思路。在这一思路指引下,我国继续探索促进跨区域协同发展的开放战略。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(2016-2020年)》(简称“十三五”规划),提出要加快实施自由贸易区战略,逐步构筑高标准自由贸易区网络,积极同“一带一路”沿线国家和地区商建自由贸易区,加快区域全面经济伙伴关系协定、中国-海合会、中日韩自贸区等谈判,推动与以色列、加拿大、欧亚经济联盟和欧盟等建立自贸关系以及亚太自贸区相关工作,全面落实中韩、中澳等自由贸易协定和中国-东盟自贸区升级议定书,继续推进中美、中欧投资协定谈判。
  2013年9月和10月,国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间,先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(以下简称“一带一路”)的重大倡议。国务院总理李克强参加2013年中国-东盟博览会时强调,铺就面向东盟的海上丝绸之路,打造带动腹地发展的战略支点。至此,“一带一路”战略清晰呈现在世人面前,成为当前我国经济发展的重大战略部署。而不久前出台的“十三五”规划更进一步提出,推进“一带一路”建设,围绕政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通,健全“一带一路”双边和多边合作机制,建立以企业为主体、以项目为基础、各类基金引导、企业和机构参与的多元化融资模式,加强同国际组织和金融组织机构合作,积极推进亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行建设,发挥丝路基金作用,吸引国际资金共建开放多元共赢的金融合作平台。
  我国勾勒并付诸实践的全方位对外开放新格局,重点在于自贸区战略和“一带一路”战略。两大国家战略同是顺应世界多极化和经济全球化潮流,同是秉持开放的区域合作精神,面向国际、辐射国内,推动全球治理改革,倒逼国内经济改革,同是旨在提升我国在国际经贸规则中的话语权。两大国家战略使我国全方位对外开放格局跃然纸上。然而,两大国家战略也各有侧重。自贸区战略涵盖自由贸易区协议的签署和自由贸易试验区的部署两大内容,通过市场开放和改革创新,与国际投资规则发展新趋势接轨,促进法治中国的建设。而“一带一路”战略则致力于亚欧非大陆及附近海洋的互联互通,促进沿线各国贸易投资金融多领域合作和联动发展,谋求互利共赢和共同发展,同时通过扩大外需化解中国国内产能过剩窘境。为此,如何将自贸区战略与“一带一路”战略更好对接和融合,成为当前亟需研究的重大课题。
  二、金融规制权的内涵外延和研究视角
  何为话语权和法权?法国哲学家福柯在《话语的秩序》中写道:话语是权力,人通过话语赋予自己以权力。话语权的获得一是靠实力。国家话语权与国家的实力消长密切相关。国家实力越强,越容易拥有话语权。后次贷危机时代我国经济实力提升,继而在国际经济金融领域的话语权增强,便是有力的证据。二就是靠平台。当前我们已经进入了“互联网+”时代,话语权的提升也需要搭建互联网平台。有学者进一步探讨国际金融话语权的内涵与特征,提出国际金融话语权主要涉及谁对谁说、说什么和如何说等三个层面,并指出我国应理性选择沟通、交流与对话的方式,从强化话语权意识、构建本土化金融理论、增加国际金融组织投票权、主动设置国际金融议题、推进人民币国际化以及争夺国际金融定价权等六个方面来有效提升国际金融话语权。而关于法权,有学者在本世纪初探讨法权中心的提法和内容,将法权界定为反映权利权力统一体的法学范畴,认为法权的外延是法律承认和保护的各种“权”(包括自由),内涵为一定国家或社会的全部合法利益,是作为各种“权”的物质承担者的全部财产或财富。另有学者对宪法秩序下的经济法法权结构进行探究,提出保障基本经济人权的宪法思想应成为经济法法权制度建构的指导思想,权力法定、法律保留、正当程序及责任控制等应成为经济法法权结构设置坚守的原则,并概括为以法律实现对权力的控制应成为经济法法权结构设置的重要内容。
  本文所提出的“金融规制权”和法权或话语权有什么关联呢?我们知道,金融法是经济法的分支部门。那么,金融规制权是不是经济法法权的一部分呢?经济法法权强调法律对基本经济人权的保障和对权力的控制。那么金融规制权,是否也有对权力控制之意?如此,是否仅限于此?其实并不尽然。金融规制权包括了法律对金融人权的保障和对权力的控制之涵义,但同时也囊括了金融行业自律性规则制定和国际金融规则制定等方面内容。
  金融规制权不同于金融规制,体现的是金融规制主体要素之间的法律关系。金融规制权不是单一的权力或权利,而是放置不同层面承载不同内涵的法权。金融规制权也不同于金融话语权,但二者又有交叉。话语权是一种表征权力,而规制权是一种内置权力。规制权的范围和强度决定了话语权的大小和强弱。国际金融规制权既不同于国际金融话语权,也不完全等同于市场规制权。国内有学者将市场规制权界定为,公共机关在特定情形下依法享有的一种直接限制市场主体的权利或者增加其义务的公权力,是市场经济条件下重塑政府经济职能的产物,与宏观调控权和公共投资管理权一起构成现代社会中法律赋予政府弥补市场机制的不足、适当干预经济生活的三大基本经济职权。金融规制权也涵盖了兼有行政权和立法权的公权力,但仅限于对资本市场主体和活动的规制范围。金融规制权包括两方面的内容:一是国家和政府对于一国金融要素(金融市场、金融活动、金融主体等)进行规制的权力,集立法权和监管权于一体;二是自律性机构对金融要素进行规制的权利,主要体现为各类交易所制定自律性规则。金融立法权在我国体现为国家立法机关对内进行金融立法和对外签订金融规则;金融监管权在我国体现为国家行政机关对内进行金融监管和对外协调金融监管合作。金融监管权的范围包括哪些内容?具体而言,就是对哪些主体和事项必须监管,以什么方式进行监管,如何把握和衡量监管的度。国际金融规制权的提升和实践能够倒逼国内金融规制权的改革和发展,而国内金融规制权的实践反过来能够带动国际金融规制权的提升,因此,形成良性互动的态势。一方面,我国通过变被动为主动参与国际金融体系的改革,另一方面,我国提升国际金融规制权能够带动国内金融规制的改革。
  三、自贸区战略和“一带一路”战略对接和融合的金融规制路径
  习近平总书记在中共中央政治局第十九次集体学习时提出,加快实施自由贸易区战略是一项复杂的系统工程。要加强顶层设计、谋划大棋局,既要谋子更要谋势,逐步构筑起立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的自由贸易区网络,积极同“一带一路”沿线国家和地区商建自由贸易区,使我国与沿线国家合作更加紧密、往来更加便利、利益更加融合。由此可见,我国提出加快实施自贸区战略时,已将“一带一路”区域合作纳入其中。当前,自贸区战略正换挡提速。一方面,自贸试验区扩围、扩区。2015年3月广东、天津、福建自由贸易试验区总体方案以及进一步深化上海自由贸易试验区改革开放方案经中共中央政治局审议通过。方案提出,广东、天津、福建自由贸易试验区和扩展区域后的上海自由贸易试验区要贯彻“一带一路”国家战略,挖掘改革力并破解改革难题。而不久前,党中央和国务院决定在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立7个自贸试验区。其中,河南和陕西自贸试验区建设围绕“一带一路”:河南省着力建设服务于“一带一路”建设的现代综合交通枢纽,陕西省则打造内陆型改革开放新高地,探索内陆与“一带一路”沿线国家经济合作和人文交流新模式。另一方面,我国近期先后和韩国、澳大利亚正式签署自贸区协议。两大自贸区涉及领域众多,看齐当前世界高标准规则,是我国构筑面向全球的自贸区网络的重要里程碑。无论是扩围、扩区的自贸试验区,还是高标准规则的自由贸易区,都与“一带一路”战略紧密对接。
  为了部署和实施“一带一路”战略,国家发展改革委、外交部、商务部于2015年3月28日联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(以下称“愿景与行动”),提出“投资贸易便利化水平进一步提升、高标准自由贸易区网络基本形成”的框架思路、“积极同沿线国家和地区共同商建自由贸易区”的贸易畅通之合作重点以及“加快推进中国(上海)自由贸易试验区建设”的沿海开放态势。由此可见,我国实施“一带一路”战略的部署中,也将“自由贸易区商建和自由贸易试验区建设”置于核心位置。两大国家战略已形成“你中有我,我中有你”的共容局面。
  自贸区战略的实施强调金融创新制度和金融市场开放。广东自贸试验区要扩大人民币跨境业务创新,推动人民币作为与沿线国家和地区跨境大额贸易计价、结算的主要货币,加快人民币国际化进程;扩容后的上海自贸试验区,要和上海国际金融中心联动发展,加快人民币资本项目可兑换先行先试、扩大人民币跨境使用、扩大金融业对内对外开放、建设面向国际的金融市场以及完善金融监管。而“一带一路”的实施涵盖“资金融通”体现在以下几个领域:(1)货币金融合作,包括亚洲货币稳定体系建设、扩大沿线国家双边本币互换、结算的范围和规模;(2)投资金融合作,包括亚洲投融资体系建设、亚洲债券市场的开放和发展、支持沿线国家、企业及金融机构在中国境内发行人民币债券、中国境内金融机构和企业在境外发行人民币债券和外币债券等;(3)金融组织建设,包括亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行筹建、丝路基金组建运营;(4)多边金融合作,包括中国-东盟银行联合体、上合组织银行联合体务实合作;(5)金融监管合作,包括签署双边监管合作谅解备忘录、在区域内建立高效监管协调机制。
  自贸区战略和“一带一路”战略都涵盖金融规制要素,但又有不同侧重。前者强调金融创新和金融开放,后者强调金融合作和金融建设。在金融规制维度上探讨两大战略如何进行对接和整合,成为兼具理论价值和实践意义的有益尝试。为此,初步提出以下四条金融规制路径。
  (一)提升我国国际金融规制权,对接两大国家对外开放战略
  当前,国际金融规则主要由发达国家主导和引领。具体体现在以下几个方面:一是两大国际金融机构——国际货币基金组织(International Monetary Foundation, IMF)和世界银行集团(WB Group)中,发达国家占据主导话语权地位。美国依据IMF的加权投票机制(Weighted Voting Rights)拥有一票否决权(对于需要经过85%多数通过的决策事项),并且美国因素居多的IMF贷款条件因其对于受援国苛刻的附加条件,一直以来颇受发展中国家和新兴市场国家的诟病。二是巴塞尔委员会推出的一系列国际银行资本充足监管规则、有效银行核心原则、跨国银行监管合作等国际金融惯例,主要来自发达国家金融机构和监管机构的实践探索和问题反映。而新兴市场经济体和发展中国家在其中的金融规制话语非常微弱。这些国际金融惯例虽不具有法律约束力,却起到了事实约束作用。拿举世瞩目的巴塞尔资本协议为例,其中规定的8%的资本充足率、全面风险监管原则要求已成为主要商业银行严格遵循的指标。我国也在法律层面颁布实施了《商业银行资本管理办法》,以对接巴塞尔资本协议三的相应规定。
  随着我国金融市场不断创新发展,我国在国际金融规制体系中的地位也相应得以提升。
  一是次贷危机正嚣其上时,在伦敦举行的二十国集团金融峰会上决定成立金融稳定理事会(Financial Stability Board, FSB),成员扩至包括我国在内的所有二十国成员国。而在此前三个月,我国刚刚加入巴塞尔银行监管委员会。新型的全球金融治理平台,或者是全球金融危机催生的产物,或者是现有国际金融制度不合理不公平所引致的另辟新径,都是对现有全球金融治理格局调整的有益尝试。2008年次贷危机催生的二十国集团金融峰会以及金融稳定理事会在很大程度上就发挥着制定与执行全球金融标准、推动国际金融监管改革、维护全球金融稳定的作用。
  二是IMF份额治理和改革进程推动我国在国际货币金融规制体系中话语权的提升。IMF成立七十年余,经历了数次国际金融震荡和危机,并发挥着“救火队”的作用。尽管各界褒贬不一,但毋庸置疑,IMF拥有广泛的代表性和普遍的法治性。然而,IMF因严苛的贷款援助条件以及加权表决制下的一国“一览独大”,受到越来越多的诟病。归其本源,IMF份额分配是问题的源头。IMF理事会于2008年4月通过了份额与话语权改革决议,首次改革基本投票权制度,从原来的250票增至750票,以提高低收入国家的话语权和参与度。该决议特别增加54个成员国的份额,旨在加强新兴市场国家的代表性。该决议于2011年3月3日生效。经历了2008年全球金融危机和世界经济格局变化之后,IMF理事会于2010年年底批准了IMF份额和治理改革方案。按照该方案,中国的份额将大幅提升,从之前的第六位跃升至仅次于美国和日本的第三大份额成员国。金砖五国中的四国——巴西、中国、印度和俄罗斯将位列于IMF的前十大股东。2013年1月IMF完成了对现有份额公式的全面审查,执董会向理事会提交了报告。该审查的结果将作为执董会第15次份额审查出台新份额公式的依据。IMF对份额总量和份额比重进行了前所未有的大力度改革,可谓在全球治理改革进程中迈出了重要一步。而此后几年,由于拥有超过15%投票权的美国未予以批准,该改革方案一直处于停滞状态。直至2016年1月26日,包括《理事会改革修正案》在内的IMF份额和治理改革一揽子方案才正式生效。我国的IMF份额比重上升至6.77%,投票权重上升至6.43%,位居世界第三,仅次于美国和日本。
  三是在世界经济动荡前行、我国经济进入新常态的背景下,我国提出并推动丝路基金和亚洲基础设施投资银行(以下简称“亚投行”)的设立。亚投行为我国更多参与并引领国际金融规则制定铺设了轨道。我国提出筹建亚投行的倡议以来,众多欧洲国家及其他各国纷纷申请加入亚投行。2015年5月,57个意向创始成员国就协定文本达成共识,6月底《亚投行协定》在北京签署,目前进入已签署成员国在国内完成相应批准程序的阶段。《亚投行协定》中有两个关键字:认缴股本和投票权。域内成员认缴75%,域外成员认缴25%。其中,中国认购297亿,股本占比30.34%,投票权占比26.06%。而对于亚投行重大决策要求75%投票权通过而言,中国是有一票否决权的。但是“中国在亚投行成立初期占有的股份和获得的投票权,是根据各方确定的规则得出的自然结果,并非中方刻意谋求一票否决。今后,随着新成员的加入,中方和其他创始成员的股份和投票权比例均可能被逐步稀释。”更为重要的是,中国在亚投行虽然份额占比最重,但亚投行将尽量以达成一致的方式决策,而不是靠投票权决定。这一规定可谓是对外界质疑中国完全主导亚投行的有力回应。而亚投行作为新型的由发展中国家倡导设立的国际金融组织,在具备国际金融组织的基本特质的基础上,也有必要对曾受诟病和质疑的制度进行适当修正,以使份额功能更能发挥实效。亚投行虽属区域性金融组织,但从筹建到设立,区域外国家积极响应并加入,为亚投行添加了多边和全球金融组织的特性,使亚投行这一亚洲区域治理平台具有了全球视野,并在全球治理意义上产生了重大冲击。亚投行旨在反映发展中国家的利益,体现全球金融治理目的是推动金融全球化朝着均衡、普惠、共赢方向发展的价值观。一方面,通过与既有的多边开发银行和区域开发银行竞争,促使既有的全球金融治理制度朝发展中国家希望的方向改革。另一方面,通过与既有的多边开发银行和区域开发银行合作,促进发展中国家和发达国家在既有的全球金融治理体系内形成更有效的对话合作机制。亚投行设立的目的是为亚太国家基础设施建设提供融资,从而实现区域内互联互通,进而有助于推进亚太地区的经济发展。因此,亚投行的成立和发展将在很大程度上促使“一带一路”战略和自贸区战略形成联动和对接。
  提升我国国际金融规制权,需要围绕规制权内涵展开。一是我国国际金融规制主体地位的提升,体现为在国际金融组织中份额投票权重增大、新型国际金融机构的参与主导发起设立、国内金融机构对大宗商品国际定价的参与等方面。二是我国国际金融规制客体的设置主导,需要我们洞悉全球经济和金融敏感事件的发展与动态,挖掘未来国际金融规制客体要素,从而引导规制客体的设置、发挥规制主导作用。三是我国国际金融规制内容的话语权,包括人民币国际化、区域金融合作发展等领域,我们要思考和实践如何将中国声音更及时、准确地传播出去,特别是在人民币国际化进程中,坚持中国立场,有序推进人民币在国际贸易投资领域计价和结算进程。


出处:《当代法学》2017年第2期
 
 
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