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从金融规制权解读自贸区战略与“一带一路”战略的对接和融合(下)
蔺捷  上海对外经贸大学法学院副教授,法学博士
上传时间:2017/6/17
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关键词: 金融规制;金融规制权;自贸区战略;“一带一路”战略
内容提要: 我国勾勒并付诸实践的全方位对外开放新格局,重点在于自贸区战略和“一带一路”战略,两大国家战略同中有异。金融规制权不是单一的权力或权利,而是放置不同层面承载不同内涵的法权。从金融规制权的角度和视角解读自贸区战略与“一带一路”战略的对接和融合,更有利于推动我国对外开放进程:提升我国国际金融规制权,对接两大国家对外开放战略;抓好我国金融市场开放节奏,融合两大国家对外开放战略;改革我国国内金融监管方式,整合两大国家对外开放战略;推动我国自律金融规制发展,服务两大国家对外开放战略。

      (二)抓好我国金融市场开放节奏,融合两大国家对外开放战略
  自入世以来,我国按照入世承诺稳步开放本国金融服务市场。这是多边框架下的金融市场开放路径。WTO旨在推进货物和服务贸易逐渐自由化(gradual liberalization),具体就金融服务贸易而言,成员国就金融服务部门作出特定市场准入承诺。我国在加入WTO议定书中作出了开放保险、银行和证券服务市场的承诺。五年过渡期结束,我国已全面履行入世时就金融服务业所作的开放承诺。鉴于金融行业所具有的特质以及影响国家经济安全的力度不同,不同的金融行业对外开放的程度也有所不同。保险市场开放力度最大,银行市场其次,证券市场随后。
  随着我国签订的第一个自由贸易区协定的生效,我国按照协议相应开放本国金融服务市场。这是区域和双边框架下的金融市场开放路径。进入到后WTO时代,全球多边经济体制遇到前所未有的挑战,自由贸易区等区域经济安排异军突起、如火如荼。我国也不例外。截至2017年1月,我国对外签订的自由贸易区协定已达14个,包括不久前签署的中韩自贸协定和中澳自贸协定。而备受瞩目的中美双边投资协定谈判也进入到第八年长跑,其中负面清单出价成为谈判焦点和难点之一,包含金融市场开放的负面清单谈判将对我国金融监管能力提出新的挑战。
  上海自贸试验区的率先推出、第二批广东、天津和福建自贸试验区的挂牌以及第三批7个自贸试验区的新设,是单边框架下的金融市场开放路径。上海自贸试验区2013年8月22日经国务院正式批准,于9月29日正式设立,涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区。2014年6月30日,备受关注的《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2014年修订)》正式发布。负面清单按照《国民经济行业分类及代码》(2011年版)分类编制,包括18个行业门类。其中,金融业列在第十类,涵盖了货币金融服务、资本市场服务、保险业及其他金融业。2014年7月25日,上海市人大常委会通过了《中国(上海)自由贸易试验区条例》,于8月1日起施行。2015年3月自贸试验区扩围、扩区后不久,国务院办公厅正式发布了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》,也称为自贸区2015版负面清单,共122项特别管理措施,同时适用于四大自贸区。其中,金融业列在第八类。相比2014版负面清单,2015版负面清单关于金融业的特别管理措施规定更细致、分类更明确。前者共4条、4项,包含货币金融服务、资本市场服务、保险业及其他金融业,后者共10条、14项,包含银行业股东机构类型要求、银行业资质要求、银行业股比要求、外资银行、期货公司、证券公司、证券投资基金管理公司、证券和期货交易、保险机构设立及保险业务。
  以上是多边、区域和双边、单边三个层级框架下的我国金融市场开放路径。为更好融合自贸区战略和“一带一路”战略这两大国家对外开放战略,有必要抓好我国金融市场开放节奏,部署好下一步三层级框架下的我国金融市场开放路径。金融市场开放节奏意味着要把握好金融业市场准入的领域和业务。对于外商投资金融业而言,国外通行的做法是实行负面清单管理模式。我国已在四大自贸试验区和中美双边投资协定谈判中采用负面清单模式。而值得关注的是,国务院日前正式发布《关于实行市场准入负面清单制度的意见》,将启动建立全国统一的市场准入负面清单制度。这就意味着境内外投资将适用一致性的负面清单管理措施。市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类,要坚持法治原则、安全原则、渐进原则、必要原则和公开原则。按照先行先试、逐步推开的原则,先在部分地区(主要是四大自贸试验区及其所在省行政区)试行市场准入负面清单制度,从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。金融市场开放不仅有内生的动力,更有外在的推力。我国正在和将要商签的自由贸易区协定中涵盖的服务贸易具体承诺减让表是区域和双边框架下金融市场开放路径。这是在当前多边路径受阻艰难前行情况下的一种更有效路径,也是抓好我国金融市场开放节奏的关键环节和重要突破。
  (三)改革我国国内金融监管方式,整合两大国家对外开放战略
  上海自贸试验区首先推出,随后扩展至广东、天津和福建等第二批自贸试验区,以及辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省等第三批自贸试验区。上海自贸试验区自挂牌至今经历了金融改革“1.0版”、“2.0版”、“3.0版”三个阶段。与之相对应的是国务院《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》、“一行三会”支持自贸区建设的“51条”意见及其实施细则、以自由贸易账户为核心的风险管理系统投入使用、《中国(上海)自由贸易试验区分账核算业务境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理实施细则(细则)》。上海自贸试验区的金融监管改革模式,即从事后监管向事前和事中监管方式转变,为面向全国的金融监管体系提供先试先行范例。自贸试验区中,上海、广东、福建与21世纪海上丝绸之路密切相关,天津则对“一带一路”的国内核心区域和相关国家具有经济辐射与联动作用。由此可见,自贸试验区的金融监管方式改革先行先试,能更好整合两大国家对外开放战略。
  自贸区战略和“一带一路”战略的重点在于贸易投资的便利化,而投资便利化给金融创新带来机遇的同时,也对金融监管方式提出了新的挑战。金融监管属政府干预市场之范畴,金融监管方式的改革则需要厘定政府和市场的关系、明晰监管权力边界和权力控制、划定硬法规制和软法规制的领域。自贸试验区的金融改革在强调转变政府职能的同时更加注重信息披露制度和投资者保护制度的作用,在鼓励市场创新、扩大市场开放的同时更加注重金融风险防控体系的建立。就有学者提出在我国金融市场风险补偿和保障机制的相关法律制度建设过程中,须改革既往计划思维下的行政权力运行模式,建设一套与现代市场经济体系相匹配的金融市场风险补偿和保障机制。我国目前仍以分业监管模式为主,虽然已有金融监管联席会议制度等监管改革实践,但成效不明显,有必要进一步完善金融监管协调机制。而以规则为基础的监管模式在实践当中也面临诸多困境,应适时考虑吸纳原则监管之优势,可考虑将原则引入监管规范体系,将监管对象遵守原则的情况纳入风险监管评价指标体系,使之成为监管机构对监管对象实施分类监管、采取差异化监管措施的间接依据。
  当下,金融已迈入到“互联网+”时代。互联网金融尤其是股权众筹不仅被作为经济体制创新尤其是引领投融资机制改革的重要内容,而且也是推动金融监管创新的市场内生动力。互联网金融风险规制的核心问题仍然在于投资者和金融消费者保护,互联网金融风险规制的逻辑在于解决信息不对称问题和实现投资者风险吸收能力与金融资产风险相匹配。
  此外,改革我国国内金融监管方式,还应注重发展中国特色的新型智库。面对复杂的国际国内环境,我们要推动各项金融改革措施,需要集思广益的安排和决策部署过程,需要符合中国实际的改革设计,需要政府建设中国特色新型金融智库,给予金融智库信息共享权,并调动这些智库力量,制订达到决策需求和专业化水准的实施方案,为规制方案和决策提供依据和服务。
  (四)推动我国自律金融规制发展,服务两大国家对外开放战略
  交易所的自律规制是我国自律金融规制的重要组成部分。自律规制权的主体和客体分别是交易所本身和市场主体。交易所的自律规制,相较于政府的行政监管,具有自我规范、自我约束、自我管理、自我控制的特点,背后是减少政府介入和干预私人领域及市场自治的哲学理念。不同国家的法律制度都将交易所及其实行的自律管理纳入法律的框架下,自律管理成为法律制约下的“法定自律”。在这点上,国外发达资本市场的交易所等自律机构往往强调并实践自律管理这一固有权利,甚至与政府干预和管制市场针锋相对。而我国证券交易所在这点上往往居于被动的地位。国内有学者指出,我国证券交易所在经济转轨背景下建立和发展,具有权利和权力的双重属性,与上市公司、证券公司及证券监管机构之间形成复杂的难以言清的法律关系。上海证券交易所在提供商业属性市场服务的同时,更多地是在履行市场监管的职能,包括但不限于制定自律性业务规则、监督管理上市企业、监督管理会员公司以及监督管理证券交易。但在我国证监会对资本市场实行集中统一监管的框架下,交易所也是被监管对象。此外,以期货自律规则为例,期货行业的自律性组织包括中国期货业协会及各期货交易所,中国期货业协会制定的自律规则包括《期货从业人员资格管理规则》、《期货从业人员职业行为准则》、《期货公司信息技术管理指引》、《期货公司资产管理业务管理规则(试行)》等。在“一带一路”战略部署实施的过程中,期货创新产品如外汇期货能够为国内企业走出去在“一带一路”沿线国家投融资提供外汇风险缓释工具。这就需要期货交易所积极研究和筹备外汇期货产品的推出,出台相关的自律规范,助推国内企业走出去实现转型升级、规避外汇风险,从而服务两大国家对外开放战略。
  结论
  金融规制权的研究视角为自贸区战略和“一带一路”战略对接和融合提供了新的法律路径。在自贸区战略和“一带一路”战略的大棋盘下,既要谋金融市场开放之子,也要谋金融市场改革之子。对外开放,在全球金融治理体系变革和国际金融规则制定中发出更多中国声音,提升金融话语权;对内改革,推动包括金融组织体系、金融要素价格体系和金融监管体系在内的金融体系改革,完善金融规制权。提升我国国际金融规制权,围绕规制权内涵展开。不仅要提升我国国际金融规制的主体地位,主导我国国际金融规制的客体设置,更需要我们提升我国国际金融规制内容的话语权;在多边、区域和双边、单边三个层级框架下继续有序推进我国金融市场开放路径;先试先行改革我国国内金融监管方式,厘定政府和市场的关系、明晰监管权力边界和权力控制、划定硬法规制和软法规制的领域;推动我国自律金融规制的发展,更好践行自律管理是法律制约下的“法定自律”这一理念。
 

 国家发展改革委、外交部、商务部:《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,http://www.guancha.cn/strategy/2015_03_28_314019.shtml, 2016年12月1日访问。
  张国祚:《关于“话语权”的几点思考》,《求是》2009年第9期,第44页。
  张谊浩、裴平、方先明:《国际金融话语权及中国方略》,《世界经济与政治》2012年第1期,第112-127页。
  童之伟:《法权中心的猜想与证明——兼答刘旺洪教授》,《中国法学》2001年第6期,第16页。
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  前引,蔺捷文,第74页。
  前引,蔺捷文,第74页。
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  参见严婷:《IMF份额改革冲刺:中国何时“探花”》,《第一财经日报》2013年4月16日,第T05版。
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  参见王达、项卫星:《亚投行的全球金融治理意义、挑战与中国的应对》,《国际观察》2015年第5期,第73-74页。
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  前引,卢文道文,第1012-1014页。

 


出处:《当代法学》2017年第2期
 
 
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