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社会组织提起环境民事公益诉讼主体资格辨识(下)
叶阳  中国人民大学法学院博士生,最高人民法院环境资源审判庭助理审判员
上传时间:2017/6/17
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关键词: 环境民事公益诉讼;社会组织;公益性;专业性
内容提要: 在我国,能够提起环境民事公益诉讼的社会组织应当具备公益性和专业性。法律和司法解释的规定,是从不同层面、不同角度保证这两项本质特征的完备,并将其从抽象概念转化为具体规则,从而便于司法实践准确把握。然而,鉴于文字表达的有限性和司法实践的复杂性,在转化的过程中难免出现疏漏的情形。因此,对于这些具体的规则,应当根据实际情况适当予以扩张,避免将适格的社会组织排除在环境民事公益诉讼主体的范围之外。

第二种模式则主要为一些欧洲国家采用。该种模式通过对主体的注册要求、成立时间、活动范围、组织目标、成员人数等方面进行限制,以确保其有足够的诉讼能力,能够真正为维护公共利益提起诉讼。在德国,只有社会团体才是提起环境公益诉讼的适格主体。在立法上,联邦和州分别设定了诉讼资格要件,“联邦环境、自然保护和原子能安全部”以及《德国环境法律救济法》规定了提起环境公益诉讼的社会团体应当符合以下条件:(1)章程中应明确团体成立的目的是保护自然环境;(2)该团体的活动领域至少跨越一个州以上;(3)申请诉讼资格时该团体成立至少3年以上且在该期间持续开展活动;(4)具有适当开展业务的能力;(5)因追求公益目的而免除《德国法人税法》第1条第8款的法人税;(6)加入该团体的会员具有完全的表决权。符合上述条件后,该团体还应向联邦环境、自然保护和原子能安全部提出申请,获得许可后方可提起公益诉讼。除德国外,如意大利、比利时、瑞典等国均对能够提起环境公益诉讼的组织作出了相关限制性规定。

我国主要采用第二种模式。我国环境民事公益诉讼主体制度的发展大致可以分为三个时期。在2012年《民事诉讼法》施行前,由于缺乏明确法律依据,环境民事公益诉讼主体制度在各地尚处于探索阶段。贵州、福建、江苏、云南、山东等地人民法院尝试受理了一批由林业、环境保护等行政主管部门、检察机关、社会组织、民间团体作为原告提起的诉讼。其中,2007年12月贵州清镇市人民法院审结的贵阳市两湖一库管理局诉贵州天峰化工有限责任公司环境损害赔偿案,成为首例环境民事公益诉讼案件。在这一时期,司法实践除禁止公民个人提起环境民事公益诉讼外,未对其他主体作出限制。随着2012年新《民事诉讼法》颁布施行,环境民事公益诉讼主体被限定为“法律规定的机关和有关社会组织”。与立法形成鲜明对比的是,这一时期司法实践对原告资格进行了极为严格的限制,大量案件因主体不适格而被裁定不予受理或驳回起诉。如2013年中华环保联合会提起的8起环境公益诉讼案件均被裁定不予受理或驳回起诉。在2014年《环境保护法》以及《环境公益诉讼司法解释》相继出台后,环境民事公益诉讼主体制度日趋完善。司法实践中,符合法律和司法解释规定的社会组织成为环境民事公益诉讼适格主体已经形成共识。

四、对我国环境民事公益诉讼主体“社会组织”的辨识

随着环境民事公益诉讼主体制度日趋明确,虽然尚不能否认“立法论”的价值,但当前对这一问题的研究应当重点转向“解释论”。2012年《民事诉讼法》55条规定,能够提起环境民事公益诉讼的为“法律规定的机关”和“有关社会组织”。对于“法律规定的机关”,立法者认为,考虑到我国的机关较多,为了避免引起混乱,要有明确的法律依据。也就是说,机关只能是潜在的公益诉讼主体,在法律尚未明文规定之前,尚不能提起环境民事公益诉讼。2014年《环境保护法》58条进一步对“有关社会组织”进行了界定,明确为依法在设区的市级以上人民政府部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录,且不能通过诉讼牟取经济利益的社会组织。

(一)社会组织的概念和类型

2007年,党的十六届六中全会第一次采用“社会组织”的概念,党的十七大报告正式确立这一概念,主要意图是把民间组织纳人社会建设与管理、构建和谐社会的工作大局。按照民政部的规定,社会组织应当作狭义的理解,即不是泛指社会学意义上为实现特定目标而有意识地组合起来的社会群体,而是专指在我国民政部门登记的,不以营利为目的,社会自主发起主要开展公益性或互益性服务活动的社会组织,具体包括社会团体、基金会和民办非企业单位等三种类型。

笔者认为,立法限定社会组织只能是社会自主发起,是为了让原告主体能以更加中立的维护环境公共利益和监督行政机关依法行政,不受地方政府行政权力的支配。同时还确保其具有广泛的民意基础,代表的是广大公众的利益。规定社会组织主要开展公益性活动,是为了保障公益诉讼主体具有保护环境公益的强烈愿望,提供足以应对环境公益诉讼所要求的人力、物力、资金以及专业法律和科学技术支持。规定社会组织的非营利性,是为了对主体利益进行规制,促进其正当利益与被告利益之间具有竞争性,而与环境公共利益之间具有一致性,合理避免其不正当利益对诉讼的不利影响。因此,社会组织所具有的公益性、专业性是其符合环境民事公益诉讼原告主体资格的本质特征,也是司法实践对环境民事公益诉讼原告主体资格辨识的基础。法律和司法解释对社会组织的规范,是从不同层面和不同角度确保这些本质特征的完备性,并将其从抽象概念转化为具体规则,从而便于司法实践准确把握。特别强调这一点有三方面的意义。一是尽管目前的社会组织仅包括社会团体、基金会和民办非企业等三种类型,但对于将来出现符合上述特征的社会团体、基金会和民办非企业单位等三种类型之外的新型社会组织,亦应确认其提起环境民事公益诉讼的资格;二是,法律和司法解释是对这些特征的具体化和规范化,又鉴于语言文字表达的有限性和司法实践的复杂性,在转化的过程难免出现疏漏。因此,对于这些具体化和规范化后的规则,应当根据实际情况适当予以扩张,避免将适格的社会组织排除在环境民事公益诉讼主体的范围之外。三是,公益性和专业性是公益诉讼主体的理想性,但在转化为规则的过程中必须受到社会发展现实的影响。例如法律法规对社会组织的规范性要求、社会组织的发展现状等,都是规则制定所必须考虑的因素。然而,“法律一经制定,就已落后于时代”。特别是我国已将生态文明建设上升为国家战略,环境保护事业高速发展的情况下,这种不适应性可能会很快体现。因此有必要根据社会发展状况依法对规则作出妥当解释,以最大限度保证具备公益性和专业性的社会组织的公益诉讼主体资格。

(二)在设区的市级以上人民政府部门登记的理解

《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》以及《民办非企业管理暂行条例》分别对社会团体、基金会以及民办非企业单位的注册登记条件作出了规范。这里尚有两个问题值得注意:首先,境外组织不能提起环境民事公益诉讼。根据《基金会管理条例》的规定,境外基金会可以在中国设立代表机构,由民政部负责其登记管理工作。但是,基金会与境外基金会在主体地位、设立条件、年检程序上均存在较大差别,应当进行区分。有学者认为,基于环境问题的复杂性以及外国或国际组织与我国社会组织的差异性,以及提起参与环境公益诉讼的权利作为一种法定的政治和社会权利,权利的主体应当具有国籍性,故具原告资格的社会组织仅限于我国的社会组织。笔者同意这一观点。另外,从公益性的角度分析,由于境外组织的诉讼利益与我国公众所追求的环境公共利益是否一致难以判断,故其公益性无法确定。在欠缺公益性这一本质特征的情况下,境外组织即不属于环境民事公益诉讼的原告主体资格。

其次,没有在民政部门注册登记的社会组织原则上不能提起环境民事公益诉讼。《环境保护法》85条第2款仅规定“符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理”,从文义上没有排除不在民政部门登记的其他组织提起公益诉讼的可行性。故对于没有在民政部门登记的社会组织能否起诉尚存可探讨的空间。笔者认为,社会组织必须在民政部门登记的立法目的,是为了通过登记确保社会组织的公益性和专业性。对于未登记的社会组织,由于缺乏民政部门登记审核,由法院来审查其主体是否适格显然存在较大的困难,不利于提高司法效率。因此,未登记注册的社会组织原则上不能提起环境民事公益诉讼。当然,如果在特定情形下对于环境污染、生态破坏行为仅有未登记注册的社会组织提起诉讼,且经法院审查该组织确实符合公益性和专业性的基本特征的,出于保护生态环境的目的,由法院受理似也并无不可。对此,有观点指出,对于《环境保护法》规定之外的其他组织的主体资格,也不宜限制过死,可在实践中进一步探索。应当说,这样的意见是比较妥当的。

(三)对“专门从事环境保护公益活动”的理解

根据《环境公益诉讼司法解释》第4条的规定,社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益的,且从事环境保护公益活动的,可以认定为“专门从事环境保护公益活动。”《环境公益诉讼司法解释》进一步规定,“社会组织提起的诉讼所涉及的公共利益,应与其宗旨和业务范围具有关联性。”这样规定的目的,“是因为实践中环境保护社会组织的诉讼能力、技术力量等参差不齐,而长期专门从事环保公益活动的社会组织,一般具备了一定的人员、资金基础并获得了相当高的专业技能、诉讼能力和丰富的时间经验,有更强的能力维护环境公共利益,还可以有效提高环境民事公益诉讼的效率和质量。”正如前文论及,法律和司法解释的上述规定,是将公益性和专业性的抽象特征转化为具体的、具有可操作性的规则,而在这一转化过程中,由于文字表达的有限性,难免出现疏漏的情形。因此对上述规则应当作适当扩张,以符合立法目的。在腾格里沙漠环境污染系列公益诉讼案中,一、二审法院正是由于对此理解过于机械,导致错误地对案件裁定不予受理。

首先,司法解释关于宗旨和业务范围包含维护环境公共利益的规定,应根据其内涵而非简单依据文字表述作出判断。2014年《环境保护法》2条规定,环境“是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。可见,我国对环境的概念采用的是概括加列举的模式。因此,只要社会组织章程规定的宗旨和业务范围包含保护上述环境利益中的一项或多项,甚至虽不属于上述环境利益,但包含在“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体”范畴的,都应视为维护环境公共利益。值得一提的是,相对而自然环境而言,维护人工环境是否属于维护环境公共利益可能存在不同认识。笔者认为,既然《环境保护法》已经对“环境”作了广义的理解,将人工环境纳入环境保护的范畴,司法实践没有理由不予遵循。况且,自然环境与人工环境并非可以简单划分。古代文人墨客笔下的江南小镇、水乡人家、深山古寺、孤鹜落霞,无一不是自然与人文景观的完美的融合。其中的人工景观一旦破坏,自然景观焉能独存?正如有学者指出,“对深处生态危机的现代人类而言,对于自然环境与良好生态的诉求,必然是不断变化而难以穷尽的。由于现代社会对自然资源的依赖性和人类自身欲望的不断增加,自然系统和社会系统已经无法截然区分,对现代人类生活而言,纯粹客观意义上的自然环境并不存在。从司法实践来看,目前在河南、江苏等地法院已经受理了社会组织针对破坏人文遗迹提起的环境民事公益诉讼,取得了良好的社会效果。因此,对于人工环境的保护,亦属于维护环境民事公共利益的范畴。在本系列案中,绿发会章程的宗旨和业务范围中包含的“生物多样性保护”、“绿色发展”、“人与自然和谐”、“构建人类美好家园”的内容,显然属于维护环境公共利益。

其次,司法解释关于从事环境保护公益活动的规定,亦应作广义理解。即既包括直接促进生态环境得以改善的行为,又包括与环境保护有关的宣传教育、研究培训、学术交流等有利于完善环境治理体系,提高环境治理能力,促进全社会形成环境保护广泛共识的活动。在本系列案中,绿发会已经证明其自1985年来就从事了包括举办环境保护研讨会、组织生态考察、开展环境保护宣传教育等多项环境保护公益活动,完全符合法律和司法解释的规定。

再次,司法解释关于诉讼所涉及的社会公共利益应与社会组织宗旨和业务范围具有关联性的规定,是就《环境保护法》规定的“有关社会组织”中的“有关”作出的解释。从文义理解,该规定是对社会组织公益性和专业性的细化要求。从公益性来看,它要求社会组织自身正当利益不仅要与总体环境公共利益相一致,同时还要与案件所涉的具体环境利益密切关联。但正如前文所述,在生态环境的大概念下,人工环境与自然环境尚且难以区分,更何况在自然环境或人工环境内部再作区分呢?例如,对昆虫、鸟类、哺乳动物、森林、湿地、土壤、空气的保护能够说彼此之间存在单独的利益,而与其他环境利益无涉吗?因此,从公益性的角度看,这一规定的意义并不大。笔者认为,相较于公益性而言,专业性的要求似乎更能作为设计该规定的理由。社会组织在其主要从事的环境保护领域范围内无疑具有最强的专业性。而以该领域为基准比对案件所涉领域,两者相差愈远,关联性愈低,社会组织在案件所涉领域专业性就愈弱。如果关联性趋近于无,则可推定社会组织不具备案件领域内的专业能力。但是,社会组织毕竟不是科研院所,不具备如此理想化的专业领域分工。而环境民事公益诉讼要求的专业能力只是相对于普通民众而言的“专业”,并非严格意义上的专业科学技术。况且,在实践中,即便不具备关联性,社会组织也可以通过变更其章程来实现与案件的关联。因此,上述规定似可以理解为具有一定倡导性而非绝对强制性,目的是鼓励社会组织在其擅长的领域内提起诉讼。因此,司法实践在把握中应当对关联性作宽泛的理解。除某些特殊情况,否则不应据此否定社会组织的原告主体资格。关于这一点,可以在将来的诉讼实践中进一步探索。回到本系列案来看,绿发会主张数被告污染腾格里沙漠,案件所涉的公共利益包含了沙漠生物群落及其相互作用形成的复杂而脆弱的生态系统,而这与绿发会宗旨和业务范围的“绿色发展”、“人与自然和谐”、“构建人类美好家园”存在密切关联,应当予以认定。

【注释】 *叶阳,中国人民大学法学院博士生,最高人民法院环境资源审判庭助理审判员。

吕忠梅:“环境公益诉讼辨析”,载《法商研究》2008年第6期

[意]彼得罗•彭梵得:《罗马法教科书》,黄风译,中国政法大学出版社1992年版,第92页。

李艳芳:“美国公民诉讼制度及其启示—关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考”,载《中国人民大学学报》2003年第2期。

王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第467-628。

张辉:“美国公民诉讼之‘私人检察总长理论’解释”,载《环球法律评论》2014年第1期

E. Hanks, etc.,Evironmental Law and Policy,Cases and Materals,1975,P80.

参见日本《法律时报》43卷3号,1971年。

蔡守秋:“论环境权”,载《金陵法律评论》2002年春季卷。

吕忠梅:“保护公民环境权的民法思考”,载《清华法学》2003年第02期。

同注

陈泉生等:《环境法基本理论》,中国环境出版社2004年版,第324-328页。

杨朝霞:“论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性—以环境权为基础的证立”,载《法学评论》(双月刊),2011年第2期。

由于类似我国的环境民事公益诉讼制度在国外并不多见,且环境民事公益诉讼主体制度与环境行政公益诉讼制度存在较大的共通之处,故此部分不再对两者区分。

最高人民法院:《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释的理解与适用》,人民法院出版社2015年版,第71页。

朱应平:“澳大利亚行政公益诉讼主体资格探析”,载《行政法学研究》2012年第3期。

李挚萍:“欧洲环保团体公益诉讼及其对中国的启示”,载《中州学刊》2007年第4期。

陶建国:“德国行政公益诉讼”,载《德国研究》2013年第2期。

参见最高人民法院2016年7月中国环境资源审判白皮书,第13页。

“中华环保联合会8起公益诉讼全驳回”,载《京城华时报》2014年3月1日。

2015年7月1日,全国人大常委会授权最高人民检察院在十三个省、自治区、直辖市开展公益诉讼试点,正式确立了试点地区检察机关的环境民事公益诉讼主体资格。限于本文的讨论范畴,在此不予讨论。

王胜明主编:《中华人民共和国民事诉讼法释义》,法律出版社2012年版,第114页。

民政部民间组织管理局:“社会组织的概念、特征及分类”,载《睁望》2010年第37期。

李天相:“环境公益诉讼原告的利益维护—以环保民间组织为视角”,载《法学杂志》2016年第8期。

常纪文:“关于公益诉讼的这些事岂能模糊不清?”,载《中国环境报》2014年9月1日。

最高人民法院:“环境资源审判专业化之实现路径”,载《人民法院报》2014年7月9日。

最高人民法院:《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释的理解与适用》,人民法院出版社2015年版,第73页。

王胜明主编:《中华人民共和国环境保护法释义》,法律出版社2014年版,第7页。

陈海高:“国家环境保护义务的溯源与展开”,载《法学研究》2014年第3期。

最高人民法院:《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释的理解与适用》,人民法院出版社2015年版,第77页。 


出处:《法律适用》2017年第4期
 
 
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