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地方金融监管权的理性归位(上)
刘志伟
上传时间:2017/6/18
浏览次数:321
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关键词: 地方金融;监管权;理性归位;两难悖论
内容提要: 由中央转至地方、从融资走向监管是地方金融监管权重返本位的两种呼唤,而其在归位路上又遭遇了“GDP 中心主义”指引下地方政府财政功能金融替代和“央地”金融监管权责划分现行方案所致“恶性循环”的双重羁绊。重新调整“央地”在财税、金融等重要经济领域的权责配置实乃问题解决的根本之道。然而,“央地”经济权力结构在短期内无法获得协同推进的情形下,如欲单独实现地方金融监管部门“重融资、轻监管,重审批、轻监控”观念与行动方式的转变,须建立防止地方金融监管权被干预或滥用的程序控制机制,并确立中央督察式的省以 下垂直监管体制,同时通过社会权力的引入来弥补中央政府与地方民主监督的缺失。

问题的提出:地方金融监管部门监管融资功能合一的两难

        既然是谈地方金融1监管权的理性归位此举已然表明地方金融监管权目前正 处于偏位并且在归位路上存在诸多非理性因素的羁绊地方金融监管权究竟从哪来? 应归向何处? 如何才能理性回归本位?对于归向何处的答疑必然首先需要对地方金融监管权现在何处予以回答目前我国金融监管采用垄断性的中央垂直管理体制金融领域的全部监管权力归中央所有但金融基本法律并未对大部分地方金融监管权的享有主体予以直接规定地方金融监管权要么以中央政策部门规章或最高法院司法解释 等方式委托或授予一行三会等中央金融监管机构行使抑或处于无行使主体的虚置状态当然部分地方金融监管权已经被委托或授予地方政府指定的机构或部门享有无行使主体的权力虚置状态断然不能长存关键是地方金融监管权究竟应归中央还是地方享有采用中央垂直管理体制还是纯粹的属地管理 体制抑或其它? 从区域性差异信息传递效率既有的监管效果以 及字面表达来看地方金融之监管权或许应该归属于地方当然这并不代 表所有地方金融的监管权都归地方享有或者否认中央在地方金融监管中的重要作用同时地方金融监管权划归地方之后其享有主体与权力配置究竟应如何安排?如何协调好地方金融监管部门的监管职能与地方政府其它经济职能的冲突尤其是与地方政府为发展而融资的经济职能? 等等诸如此类均与地方金融监管权 如何理性归位存在诸多关联

        更进一步究竟是什么因素可能会导致地方金融监管权归位路上面临羁绊? 是中央不愿下放权力还是地方不具备被赋权的条件抑或其它因素? 尽管中央确实不愿将其自身拥有的权力下放至地方但是迫于因应地方金融市场发展金融风险有效控制等实践问题的客观诉求中央不得不将部分地方金融的监管权授予地方行使并且中央已经零散地将部分地方金融组织的监管权力委托或授予地方政府金融业管理格局上从最初的由央行监管整个金融业到目前一行三会对金融业的分业监管; 而随着从事金 融业务的其他机构的发展地方金融管理的职能也得到了体现尤其是金融办的设立和逐渐成型标志着部分地方金融管理初具雏形1因此,地方金融监管权归位路上的羁绊根本上是由地方政府自身因素 所致当然也与金融的内在脆弱性风险传递性以及社会公共性有关地方的融资冲动直接导致中央不敢放权或者放权决心与力度之不足中央担心权力下放之后地方金融监管权将沦落为地方政府胁迫地方金融组织为其融资的抓手或 者造成地方府际间的朝底竞争此两种行为都会影响区域性金融稳定甚 至导致区域性金融风险的爆发当然地方的融资冲动则根源于中央以 GDP 增长为核心的绩效考核机制所导致的竞争压力

        鉴于目前地方金融监管权配置呈现出碎片化的特征地方金融监管权的理性归位还可能涉及到消除监管权部门垄断的问题以在最大程度上形成统一性的地方政府金融监督管理机构来行使地方金融监管权而地方金融办或许会是未来地方 金融监管的核心机构究其根本原因在于目前我国 31 个省自治区均已成立金融办并行使地方金融的管理职能具体包括服务规划协调和监管四项主要职能其中前三项主要是服务于金融资源的获取与争夺值得注意的是地方金融办一体两用”———“监管融资功能的合一———事 实上已成为地方金融监管权理性归位路上最大的拦路虎地方金融办”“融资监管职能本质上都是为社会公共利益服务然而过度融资监 管滥用都将可能影响区域金融秩序的稳定性这或许也是社会未能经历持久经济增长的根本原因并且这 恰好也验证了诺斯国家的存在对于经济的增长来 说是必不可少的; 但国家又是人为的经济衰退的根 源225 的断言是故地方金融监管权理性归位的关键并不是对融资职能进行简单剥离而是要正确 处理好监管融资这一对关系并将两者纳入法治化轨道的控制和监督之下

        地方金融监管权既面对回归正位的呼唤又面对权力滥用的潜在可能甚至是必然其究竟应该何去何从? 将大部分地方金融监管权归位于地方已成必须或必为之举问题的关键还是在于如何保证其理性归位归位之后如何保证监管权的合法有效行使而不至于被滥用或干预改革开放以来与中央“GDP 中心主义相配套的政府绩效考核机制外加财政体制政府投融资体制土地制度等设 计的不完备以及弱财政强金融格局下财政功能的金融替代等多重因素的相互交织共同促成了地方金融监管权被滥用或干预行为的发生导致以发展为旨趣的 融资功能代替了以安全为核心监管功能的生成乃至深化地方政府财政的入不敷出促使地方政府积极寻求新的财源并通过对辖区内金融机构的属地型干预以及对地方金融与区域性金融中心的发展而得以满足然而地方金融组织与区域性金融中心日益发展以及对其进行监管的需要与既有的金融监管体制对其监管已是鞭长莫及的矛盾已是不争的事实从区域性差异信息传递效率以及既有的监管效 果来看地方金融监管权或许应该归属于地方政府享有并且国家已经将部分地方金融监管权委托或授权地方政府享有然而地方政府监管融资功能合一的两难导致地方政府金融监管权难以理性归位并且中央与地方金融监管权责划分现行方案所致的恶性循环进一步深化了这一矛盾是故地方金融监管权理性归位的核心即是围绕地方政府金融监督管理机构融资监管职 能滥用的协调展开以避免地方政府金融监督管理机构为融资而监管行为的 发生在地方金融监管权下放地方后权力滥用或越位问题的预防与解决除须对上述羁绊因素进行矫正或者清除之外尚须充分借助行政程序控制中央督察式的异体监督以及社会权力的引入等来达致循此研究进路首先对地方金融监管权回归本位的两种呼唤予以证成而后分析地方金融监管权理性归位路上的诸种羁绊因素最后就地方金融监管权理性回归的路径问题进行探索以促使效率与安全在地方金融发展的道路上并驾齐驱

地方金融监管权回归本位的两种呼唤

        经济分权和金融垄断之间的矛盾导致金融供给的量不足质下降地 方金融则因此获得了充分发展的可能继而呈现出爆发性的增长态势这主要体现为样式繁多的地方金融组织类型和民间投融资存量与增量的快速膨胀与之相随的是既往针对正规金融机构所建立的中央集中垂直金融监管体制已难以对地方金融的扩张形成有效性监管此即要求结合地方金融发展的状况给予监管体制改革上的回应以放权让利为先导的经济体制改革实施后地方分权成为中央与地方关系演变的大趋势需要建立与市场经济体制相适应的新的国家权力纵向体制3地方金融监管领域莫不如此目前中央垂直管理与属地管理并举是我国地方金融监管体制的现实表征但无论是中央垂直管理亦或属地管理两种模式均有其各自的弊病以安全为中心的中央垂直监管模式存在信息约束一刀切以 及监管力量不足等问题而重视效率的属地管理模式则存在地方政府过度干预导致监管独立性缺失中央政令选择性执行等问题中央垂直监管的缺失引发了对地方金融 监管权下放的呼唤而属地管理的弊病则又对分权的意义提出质疑面对一收就死一放就乱的两难重新科学清晰地调整中央与地方在金融领域的权责配置虽为问题解决的根本之道然而改变传统的单纯注重权力分离还是集中的问题通过制度创新来引导地方金融监管机构的行为理念与方式尤其是实现 地方政府金融监管机构角色由重融资重监管的转换也是不容忽视的重要方面

        () 地方金融监管权应归属于地方政府

        既有的中央集中垂直金融监管体制建立在正规金融体系基础之上但其建立并没有考虑到包括地方金融在内的非正规金融的发展与监管问题也没有对地方金融的监管权力进行规定事实上这直接导致了包括地方金融在内的非正规金融风险事件的层出不穷改革开放之后国民经济剩余从原来的国家集中控制逐步转变为大部分金融资产被分散到企业和居民手中4为获取国家经济改革发展所 需资金国家则不得不通过扩展国有金融产权来聚集分散于企业和居民部门的金融资源在组织结构上即体现为垄断性的国有金融体制包括地方金融在内的非正规 金融则一直被置于法律的边界之外与之相呼应国家建立了针对正规金融的中央垂直监管体制而包括地方金融在内的非正规金融则一直处于被限制打 击取缔的状态之中遑论地方金融监管权的配置



        从表1和表2的对比来看一行三会垂直式 监管体制已然难以对快速发展的地方金融组织进行强有力的监管譬如以银监会为例2007 年银监会开展新型农村金融机构试点主要试点对象包括村镇银行贷款公司和农村资金互助 社等但试点开展之后银监会的基层监管力量却难以应付基层金融业务的金融监管6近年发生的以温州鄂尔多斯等地为代表民间金融危机的爆发亦在实践层面对此予以证实总的看地方新型() 金融机构量大面广中央金融监管派出机构很难监管民间金融行为也错综复杂由地方政府设的金融机构进行监管更直接更有效7是故有必要且应当将金融监管权进行重新配置确立地方在地方金融监管中的法律地位构建中央与地方双层金融监管体制并合 理界分中央和地方金融监管职责和风险处置责任

         () 地方金融监管机构的权力行使应以监管为重

        为因应地方金融实践发展的现实诉求与解决中央自身监管力量不足所导致的地方金融监管缺失问题国家已通过中央政策国务院规范性文件以及部门规章等形式委托或授予地方政府行使部分地方金融的监管权2003 年国务院颁行深化农村信用社改革试点方案开始到典当行管理办法、《关于小额贷款公司试点 的指导意见》、《融资性担保公司管理暂行办法等有关地方金融组织规范性文件的发布再到 2015 6 27 日银监会关于促进民营银行发展的指导意见出台上述行为已然表明我国民间资本在一定程度上获得了正名改变了既往 那种即是坏的认知理念同时从地方金融监管层面来看目前我国也 基本形成了以省级政府为领导省级金融办为主省级商务部门经信部门发 改委等地方政府相关部门为辅各级金融办商务经 信发改部门参与的组织架构1

        以地方金融办为例地方金融办作为地方金融创新与金融体制改革背景下的产物其设立的初衷一方面源于 2002 年以前人民银行监管体制调整导 致的地方金融监管的缺失另一方面是基于地方新型金融行业发展对于专门性监管机构的需要8187 然而笔者通过对全国 31 个省自治区人民政府金融办三定方案进行梳理发现各省级金融办的职能几乎大同小 异主要涵括协调服务规划与监管四项职能实践中前三项主要是服务于金融资源的获取与争夺尤其是在区域内金融资源匮乏的中西部地区譬如有的地方金融办需要为地方政府项目筹措资金那么就会协调农信社城商行为地方 融资平台提供项目资本金不仅如此那些政府控股的担保公司也向融资平台担 保输血的行为这在广西四川重庆河南等地十分常见9

        地方金融办一体两用”———“监管融资功能的合一—— 必然会因为发展而融资的需求而导致地方金融监管行为的扭曲继而成为地方金融监管权理性归位路上最大的拦路虎地方政府一方面对辖区内金融机构实施政治影响诱导金融行为决策; 另一方面直接设立地方性金融机构并成立专门管理地方金融事务的专门机构以掌控金融资源10正如“2009 河北省农村信用联合社组织辖区内 134 家县级信用社共计动用 397. 5 亿元资 金通过信托方式违规投资地方政府融资平台然而河北银监局在处理此事时却遇到了不小的阻力河北银监局早就发现了但和省联社省金融办打 了几次招呼对方都置之不理银监会知情人士透露最后河北银监局只好 紧急报告银监会由银监会出面和河北省政府交涉问题才得以解决11事实上发展型地方政府融资职能的过分强调已经在一定程度上影响了金融监管的绩效

        之所以呼唤地方金融监管机构应以监管为重的本位复归原因在于地方金融监管部门多从地方利益出发倾向于选择性地配合中央金融政策导致金融监管和宏观调控在基层执行受阻; 有的地方甚至突破中央有关部门的监管规定滥设具有融资功能的准金融机构不仅削弱了国家监管政策的权威性还易导致 监管套利行为的发生12另外,地方金融监管权的滥用或被干预要么会导致地方金融监管权沦落为地方政府融资的工具要么会造成地方政府间金融监管 的朝底竞争此两种行为都会扭曲金融资源的有效配置继而可能会影响到区域金融秩序稳定甚至可能导致区域性金融风险的爆发譬如审计署所公布的 36 个地方政府本级政府性债务审计结果表明2012 年底债务余额中银行贷款和发行债券分别占 78. 07% 12. 06% 2如果中国房价下跌方政府的土地财政将难以为继此时风险必然会传递到金融体系中继而引发区域性或系统性金融风险是故地方政府金融监管机构必须以监管为重重新回归到地方 金融办初始设定时的功能定位而不能沦为为地方经济发展进行融资的工具

【注释】

1 本文所指地方金融,系小额贷款公司、农村资金互助社、融资性担保公司、典当行等地方性民间金融机构或金融业态,而非地方性的已经由一行三会进行管理的地方性正规金融机构,如城市商业银行、农村商业银行等。

2 参见王永吉: 《审计署: 银行贷款占36个地方政府债务余额的78%http: //www. chinanews. com/gn/2013/06 -10/49188 65. sht- ml. 2015 10 18 日访问。

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