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地方金融监管权的理性归位(下)
刘志伟
上传时间:2017/6/18
浏览次数:208
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关键词: 地方金融;监管权;理性归位;两难悖论
内容提要: 由中央转至地方、从融资走向监管是地方金融监管权重返本位的两种呼唤,而其在归位路上又遭遇了“GDP 中心主义”指引下地方政府财政功能金融替代和“央地”金融监管权责划分现行方案所致“恶性循环”的双重羁绊。重新调整“央地”在财税、金融等重要经济领域的权责配置实乃问题解决的根本之道。然而,“央地”经济权力结构在短期内无法获得协同推进的情形下,如欲单独实现地方金融监管部门“重融资、轻监管,重审批、轻监控”观念与行动方式的转变,须建立防止地方金融监管权被干预或滥用的程序控制机制,并确立中央督察式的省以 下垂直监管体制,同时通过社会权力的引入来弥补中央政府与地方民主监督的缺失。

地方金融监管权理性归位路上的羁绊

        如上所述地方金融监管权理性归位的内涵主要有二: 一是中央与地方金融监管权责合理界分并确立地方在地方金融监管权行使的主导地位; 二是地方金融监管权下放给地方以后地方金融监管机构要以监管为重并保持地方金融监管的独立性与权威其主要体现为目标独立和手段独立目前我国各级地方金融办”“监管融资功能的合一已经对其监管的独立地位造成侵蚀尤其是金融监管目标的独立性甚至融资目的已经鸠占鹊巢成为地方对地方金融组织进行监管的动机监管主体缺乏必要的独立将导致很多后果其中最核心的是: 既定的监管目标可能受到某些非独立因素的干扰而偏离金融稳定轨道13事实上目前影响地方金融办金融监管独立的非独立因素主要源于 省以下地方各级金融办采用纯粹的属地管理而非省以下垂直监管的 模式以及地方金融监管体制选择所带来的各级地方金融办财务与人事任免的非独立性此其一; 二是中央以经济建设为中心的政绩评价标准所导致的为发展而融资的冲动外加政府投融资体制设计的不完备弱财政强金融格 局下财政功能的金融替代等多重因素的相互交织导致了地方金融监管职能的错 位越位从两种非独立性因素的关系来看前者是后者的行为结果中央以经济建设为中心政策指引与配套体制安排尤其是财政体制和金融体制的选择直接决定了地方为发展而融资的冲动和地方金融监管体制安排质言之中央为调动地方的积极性和实现民间金融资源的优化配置在逐步放开民间资本市场准入的同时将部分金融监管权委托或授权地方政府行使而在中央总体上以 GDP 增长为核心政策偏向与配套制度导致了地方为发展而融资的冲动并体现为地方政府借助中央委托或授予的对地方金融进行监管的权力而监管功能。


        () “GDP 中心主义指引下地方政府财政功能金融替代的先例

        “改革开放从本质上来说就是以经济增长为核心的改革开放14158 并以经济分权与政治集权的方式推进地方政府间的竞争继而达到推进经济增长的目的在以 GDP 为中心的绩效考核下地方政府演变成为一味的追求经济增长和投资政绩的经济建设型政府15212 20 世纪 80 年代的财政包干制到 1994 年的分税制改革地方政府以竞争方式实现了由大办企业办 大企业的企业经营到集土地财政和金融为一体的城市经营3目的都是围绕财政收入增长而展开在全国上下整体面临弱财政强金融的形势下中 央和地方政府都极力借助金融的垄断控制来实现政府财政功能的金融替代以为 我国经济发展攫取资金其中中央政府主导金融的纵向分割并建立垄断性金融体制来集聚民间金融 资源而地方政府则主导金融横向分割尤其是在拨改贷的投融资体制改革以后一方面它们竭力控制国有银行在当地的营业网点( 国有银行和新兴的专业银行也有在各地铺设网点的冲动) 另一方面自行组建各类信托投资公司证券公司等并争取在本地设立融资中心证券交易中心等力图最大程度地动员本地储蓄让本地储蓄用于本地投资并尽力争取吸引和利用外地资金16财政体制的改革与变迁是对中央与地方财政收支权力的再度分配1994年分税制改革则使得弱财政强金融的格局逐步由中央政府向地方政府转移地方政府财政功能的金融替代更为明显之所以如此原因在于分税制改革之后地方政府的财权与事权出现了严重的不匹配 ——— 财权上收中央而事权 下放地方财政转移支付政策对省际间财力不均等的情况有了一定程度的调节但具体到各个省份调节的力度还是有一定差距。17

        地方政府财政功能的金融替代表明地方政府极力寻求介入金融资源的配置来解决因 1994 年分税制改革而导致地方财政入不敷出的问题更大程度上则是因政绩观作祟而导致的扩大政府投资规模 的冲动值得注意的是我国地方政府对金融资源配置介入方式的变化基本上又以上世纪 90 年代金融体名正言顺地开展金融资源争夺的竞争是故在 上述两项非独立性因素尤其是后者的指引下地方金融监管权理性归位路上羁绊的最典型表现即是以发展为旨趣的融资功能代替了以安全为核心制与金融监管体制的变革为分水岭具体是 1993 年国务院关于金融体制改革的决定》、1995 年国务院 关于组建城市合作银行的通知1997 年中共中央国务院关于深化金融改革整顿金融秩 序防范金融风险的通知三项规定的发布在此改革过程中地方政府一方面 通过对国有商业银行地方分行施加影响继续获取国有银行资源另一方面积极 介入城市商业银行重组通过控制城市商业银行金融资源作为对国有银行金融资源的替代18

        第一从地方政府对国有商业银行的干预来看1993 年改革之前银行贷款经营权也仿照行政区划按照省县等分权对于地方分行从某种意 义上说银行产权属于中央政府但相当比率的实际使用权却属地方政府18并且金融管理职权分配不明确地方政府对金融机构设置金融机构经 营等活动进行全方位的强势干预19159 改革之后才逐步确立中央对金融的主导话语权1998 年中国人民银行管理体制改革和中共中央金融工作委员会的成立改变了地方各级专业银行正副行长的任免要征得当地同级人民政府的同意再报上级人民银行批准2029分支机构都是按照行政区域设置而 且分支机构同时受总行和地方的双重领导党组织关系也在地方21的局 面此举旨在在中央金融监管部门全国性金融机构成立党委对本系统党的工作和干部工作实行垂直领导继而进一步排斥地方政府对中国 人民银行和国有商业银行的干预从此我国基本上在制度层面确立了中央对国有商业银行进行监管的 绝对垄断地位

        第二从地方政府对城市商业银行的干预来看 1995 年国务院决定依靠地方政府的力量在大中城市分期分批组建股份制城市商业银行并且在组建过程中地方政府也动用地方财政资金以入股的形式获得了城市商业银行控股股东的地位譬如平均而言82. 4% 的城市商业银行第一大股东的性质为国有其中地方政府为第一大股东的比例为 37. 8% 国有企业为第一大股东的比例为 44. 6% 80% 左右的城市商业银行有地方政府直接或间接控制这是我国城市商业银行的主要特征22除此之外,1997 年中共中央国务院关于深化金融改 革整顿金融秩序防范金融风险的通知有关地方性金融机构也可成立系统 党委受当地党委领导的规定进一步为地方政府对当地城市商业银行的干预提供了抓手地方党委政府出资人与管理人身份的重叠导致城市商业银行不得不受制于地方政府的控制并未为地方政府融资提供服务比如兰州新区正式 获批仅三个月后兰州银行即与兰州新区管委会签订了总额 10 亿元的业务合作协议而在不到三年的时间内兰州银行更已累计向兰州新区贷款千余亿元。〔23

        () 中央与地方金融监管权责划分现行方案引发的恶性循环

        如上所述国家已通过中央政策国务院规范性文件以及部门规章等形式委托或授予地方政府行使部分地方金融的监管权同时将处置地方金融风险的责任交由地方政府承担事实上金融监管职责和风险处置责任在中央和地方政府间的分配一定程度上解决了地方金融发展过程中中央金融监管部门监管力量不足所导致的地方金融监管缺失问题然而目前我国就中央和地方金融监管职责和风险处置责任 分配的规定或因过于简单粗陋而缺乏实践指导性或因只是具体事项的简单行政分权而缺乏法律稳定性其中最为明显的即是作为处理中央与地方金融 权力关系纲领性文件的国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见因属密件而并未向社会公布这在一定程度上影响了中央与地方金融监管权责配置的合法性与权威

        虽然决定是否将地方金融监管权授予地方政府金融监管机构的主动权在中央但是地方政府金融监管机构如何去履行监管权是将其作为维护地方金融稳定与防范风险的手段还是作为地方政府融资的工具抑或其它主动权则掌握在地方 政府手中中央与地方金融监管权责划分的模糊性极易导致地方政府对中央金融政策的选择性执行问题并且权责配置不清也更容易导致地方金融监管权的滥用地方金融监管权或沦为地方政府胁迫地方金融组织为其融资的抓手或者造成 地方政府间为争夺金融资源而进行监管上的朝底竞争此两种行为都会影响 区域性金融稳定甚至导致区域性金融风险的爆发再者在权责配置不清的情 况下即使地方政府不具有权力滥用的恶意但由于地方政府难以对全国统一 的金融市场进行有效监管难以从国家层面系统考量和控制金融风险这样地方政府难免出现重发展轻监管重审批轻监控的问题24总之, 对 地方金融监管权下放地方政府后可能被滥用的担忧导致中央与地方金融监管权配置政策的模糊性而权责配置的模棱两可又为地方金融监管权的越位行使提 供了黑箱操作的空间或者不能为地方实践提供具体性指引而导致权力的错位缺 位这又增加了中央对权力下放的忧虑与质疑从而形成一种恶性循环

地方金融监管权理性归位的路径选择

        地方金融监管权理性归位路上最大的羁绊就是与中央的“GDP 中心主义相配套的地方政府绩效考核机制外加财政体制政府投融资体制土地制度等设计的不完备共同导致以发展为旨趣的融资功能 代替了以安全为核心监管功能的生成与深化地方政府公司化的倾向促使其行为始终以经济增长为核心而忽 略自身本应承担的社会功能反映到金融领域即表现为地方政府对金融资源进行控制的欲望与行为表现而对金融秩序金融安全关注的缺乏重新科学调整中, , 央与地方在财政金融以及其他经济领域的权力配置虽为问题解决的根本之道但是如上所述任何制度都因牵一发动全身而难以独善其身是故在短期之 内中央与地方经济权力结构无法获得有效突破的情形下如欲单独完成地方金融监管权的理性归位则只能通过制度的创新来达致具体包括防止地方金融监管被干预或滥用的程序控制中央督察式的地方独立监管以及通过社会权力的引 入来弥补中央政府和地方民主监督的缺失通过此三 项手段可以完成地方政府的自我约束中央政府和社会主体的外部监督与控制继而形成中央地方以及社会组织等主体的多元共治体系唯有如此才能在中央与地方基本经济权力格局不变的情况下完成地方政府重融资 轻监管重审批轻监控观念与行动方式的改变

        () 避免地方金融监管权被干预或滥用的程序控制机制

        目前我国中央和地方金融监管职责和风险责任处置分配的整体思路或具体方案尚未公开发布所以国家仅以行政性分权的方式零散化碎片性的将小额贷款公司融资担保公司以及典当行等地方金融组织的监管权力委托或授予地方政府行使并且要求省级政府明确一个主管部门( 金融办或相关机构) 负责监管权的行使另外笔者通过对我国 31 个省自治区人民政府金融办三定 规定进行分析发现, 除广西壮族自治区重庆市人民政府将金融办定性为议事协调机构的办事机构外其它均将其定性为 省自治区人民政府组成部门直属机构或办公厅管理机构( 包括议事协调机构的办事机构事业单位 等) 机构定性非常混乱但有一点可以确定的是目前以地方金融办为代表的地方金融监管机构其地位并未获得独立然而金融监管权正是基于政府履行微观监管的职能而赋予其行使的一种行政权25它又并非纯粹的行政权而是同时蕴涵着一定范围的立法权和司法权26这取决于金融行业具有高度的技术性专业性和复杂性的特点正是因为监管的专业性要求监管机构能够摆脱行政长官等方面的政治干扰及其他各种人为因素的影响 对 监管问题独立作出客观公正的专业判断独立性是监管机构维护市场公平竞争秩序和保证监管有效性的决定性因素 27在中央与地方金融权力配置思路模糊或尚未形成并将地方金融监管权交由地方政府指定部门行使的情形下尚未获得独立地位的地方金融监管权遇上了具有融资冲动的地方政府形成了地方金融监管机构监管 融资功能的合一地方政府很有可能滥用其权力随意对地方金融监管权的行使进行干涉要求其为地方政府融资提供服务同时政府(无论是中央政府还是地方政府) 主导下的经济改革必然激励政府官员倾向于控制对经济发展至关重要的金融资源这一方面满足了政府主导改革方向的政治诉 求 另一方面政府从握有的金融资源中可以获得大量的租金( 无论是政治租还是经济租) 因此我国银行系统相对政府的独立性问题在短期内难以有实质性突破28因此为解决此两难问题地方金融监管权行使的法治化程序控制或许可成为问题的解决之道就防止未获得独立性的地方政府金融监管权之滥用而言一方面要防止地方政府对地方金融监管机构权力的行使进行过度干预另一方面则要防止地方政府监管机构监管执法过程中对监管权的滥用此两项权力滥用存在先后承接或交叉性是故首先有必要确定地方政府与地方金融监管机构之间就地 方金融发展政策与地方金融监管政策的协调确立程序化沟通处理机制在两 者之间形成一道金融防火墙以防止地方政府有关金融发展的重大决策规划 对本应具有独立地位的金融监管政策造成侵蚀; 其次 是需要就地方金融监管机构对地方金融组织行使监 管权的程序予以法制化有效确立地方金融组织违法 行为的调查认定和处理程序同时为地方金融组织 对监管执法异议提供救济渠道有效确立地方金融监 管机构准司法权适用的法律机制如制定行政和解行政裁判等规则及其适用的法律程序等等另外从权力清单视角来看十八届四 中全会中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定明确各级政府及其工作部门依据权力清单向社会全面公开 政府职能法律依据实施主体职责权限管理流程监督方式等事项但需要注意的是权力清单制度的推行与适用不应仅局限于政府与市场/社会关系领域上下级政府之间以及政府与独立规制机构等公权力机关之间亦应推行权力清单制度以防止中央与 地方公权力之间及其对具有独立性的地方金融监管 机构监管权力的行使进行干预或者侵蚀

        () 创新确立中央督察式的地方独立监管体制

        目前我国以金融办为代表的地方金融监督管 理机构尚未取得独立地位并且大部分省级以下各级 金融办基本上采用的是地方金融组织市场准入决定 权在省级金融办而日常监管的权与权在本级人民政府的管理体制一定程度 上此种类型的监管体制虽可避免地方金融组织的乱批滥 设但除市场准入权之外其它监管职能的行使极易被本级地方人民政府所左右是故有必要结合地方金融内生性来创新地方政府金融监管体制地 方金融监管体制的选择是由地方金融本身之所决定地方金融金融仍具有金融的内在脆弱性社会公共性以及传染性等特征这就决定地方金融监管权不能彻底下放至各级地方人民政府; 地方金融之民间性地方性表明针对正规金融机构所建立的中央垂直监管体制难以对其进行有 效监管因此省直接管理地方职能部门既管事权又管地方政府不再管理地方职能部门29的省以下垂直管理或许 是可供选择的地方金融监管的良好模式在省以下垂直金融监管模式之下地方各级人民政府承担地方金融发展的任务不变而监管任务则统一由省级人民 政府金融监管部门及其派出机构对地方金融进行监管此举在一定程度上可保证地方金融监管的独立性与权威

         地方金融的省以下垂直监管模式虽可在一定程度上缓解监管融 资任务合于一体的矛盾 但并不能从根本上予以解决原因在于毕竟省以下地方各级人民政府依然会对省自治区人民政府金融监管部门派出机构的监管 予以抵触或者省自治区人民政府为保证辖区金融竞争力而选择重融资轻监管重审批轻监控的策略为保证省以下垂直金融监管体制的有效性防止省自治区之间出现地方金融监管的朝底竞争问题国务院可授权中国人民银行金融监管协调机构代表国务院对各 省自治区地方金融的监管情况进行监督检查并 在其下设立国家金融总督察及其办公室国家金融总督察副总督察负责组织实施国家金融督察制度向地方派驻国家金融督察局同时为保证金融督察本初功能的有效发挥必须赋予其相应的职权如检查权调查权处分建议权政策建议权以及限期改正权 等等当然要严格对国家金融督察局及其工作人员的管理建立健全各项规章制度防止失职渎职和其 他违纪行为国家金融督察制度的创立与省以下垂直监管体制的确立不仅将地方金融发展纳入法治化轨道并提升了地方金融监管的效率与有效性继而有助于促进地方金融的合理有序发展

        () 引入社会权力弥补地方民主与中央政府监督的缺失

        引入社会权力来弥补地方民主与中央政府监督的缺失主要是对处于中央政府与市场/社会之间的地方政府而言的旨在防止地方政府及其地方金融监管机名正言顺的滥用其自我职权社会权力的引入与确认或许是有效约束地方政府及其官员的一 种制度良选社会权力是一种由诸多个人的力量和自由有机结合而成的集体性力量30其介于个体权力与国家权力之间并成为沟通彼此的桥梁同时亦 是社会主体以其所拥有的社会资源对社会和国家 (政府) 的支配力31351 在对地方金融组织的监管中社会权力即表征为各个分割独立的地方金融组织 为维护各自的合法权利不被地方金融监管权所侵害 而自由有机结合形成的一种团体性力量

        在与国家的关系中社会权力的运行规则体现 为独立与自治; 在与其他社会权力的关系中社会权 力的运行规则体现为竞争与合作; 在与个人的关系 中社会权力的运行规则体现为交涉与互动32在此逻辑框架下明晰地方金融组织的社会权力系坚持以权利为导向来维护整个行业独立与自治避免地方政府金融监管权的过度干预所造成的金融资源配置扭曲同时保证代表地方金融的社会权力与各个地 方金融组织个体形成交涉与互动防止地方金融社会 权力与地方金融监管权的合谋具体应从实体和程 序上来保证社会权力的有效运作从社会权力的实 体保障而言社会权力主要是在立法层面改变了既往 的单纯由各个地方金融机构参与到金融监管中的局 面积极引入地方金融机构利益的代表——地方金融行业协会如小额贷款公司协会融资担保公司协会等的权利并由其代表各个独立的地方金融机构参与 地方金融规则制定与监管权行使的监督当然各个 独立的地方金融机构享有地方金融的规则制定权与监督权亦应继续保留以防社会权力自身滥用或者是与地方金融监管权的合谋。从地方金融社会权力的程序维护来讲应明确各个地方金融机构的利益

        “代理人如何参与到地方金融监管中去以向政府反映各个地方金融机构 的现实诉求同时向各个地方金融机构传达地方政府有关地方金融的政策规定与既往单个金融机构参与程序不同的是需要从法律层面确立各个地方金融机构与其利益代理人之间 代表与被代表的程序以及在特殊情况下当代理人侵 犯各个地方金融机构的权益时各个地方金融机构或地方金融监管部门应采取何种救济措施等等总的说社会权力在矫正地方政府金融监管行为扭曲 中的实现需要从实体与程序两个层面确立地方金融 ——— 社会权力———地方政府的 法律关系及其利益代表与表达机制

【注释】

参见周飞舟、谭明智: 《当代中国的中央与地方关系》,中国社会科学出版社 2014 年版,第 11 页。

【参考文献】

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出处:法律科学(西北政法大学学报) 2016年第 5 期
 
 
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