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论互联网背景下金融业监管理念的重构 ——兼论政府在金融业监管中的职能与定位(下)
武长海
上传时间:2017/6/30
浏览次数:133
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关键词: 互联网新技术 金融监管理念 理论重构 政府职能与定位
内容提要: 在互联网背景下,出现了以互联网和大数据为特征的新金融,传统金融监管理 念受到挑战。首先,本文分析了新金融对传统金融监管理念的挑战;其次,分析了互联网背景下金融监管理念的重构理论框架;最后,分析了政府在金融业监管中新的职能与定位。

        ()在复杂系统中应以防范过度互联正反馈为监管理念

        复杂系统研究专家尤金·维格纳指出,大而复杂的经济和社会体系在巨大的正反馈和不可预测性的作用下会显得非常脆弱。耶鲁大学著名组织学理论家查尔斯·佩罗在其著作《正常事故:与高 风险科技共存》(Normal Accident:Living with High-Risk Technologies )中,指出在一个高 度复杂、紧密的系统中,事故属于正常事件,根本无法避免。只要系统不太复杂,我们就能够预防 单一事故或者意外的发生。一旦系统发展大高度互联的阶段,当发生多重故障时,我们就只能束手 无策了,眼睁睁地看着事故发生,甚至灾难降临。

        相互联系越来越多,依赖程度越来越深,事故的发生也愈加不可逆转。复杂性理论、混沌理论 和网络分析不断向前发展,但它们并没有考虑互联性的问题。在信息化的21世纪,互联网已经成为 社会的神经系统,以近乎零成本的方式顺利地传递着信息。它将曾经分离的系统连接起来,加深了 这些系统之间的关联。它正在用更多正反馈打造一个全新的世界,一个更易发生意外、更加动荡,也更易受传染影响的世界。在如此高度互联的系统中,一次小小的事故往往会触发传染,而维持传 染蔓延的进程,并让其以超速进行扩散,灾难性后果的发生需要两个条件——“高度的互联性正反馈

        然而,问题的本质并不在于互联性,而是在于监管的缺失,如果政府的反应速度及应对措施能 够跟得上,这种互联性就不是问题。归根结底,问题可能在于缺少相应的监管措施,而非互联性。 互联网不仅仅引发了互联性,还压缩了时间。而压缩的时间反过来又催生了更多强大的正反馈回 路,增加了意外互联发生的概率,加大了预测的难度,使行为变幻莫测。因此,采取缓冲、抑制等安全措施一定能帮助我们控制局面。

        2008年的金融危机为例,互联网24小时不间断地运行着,而究竟是谁操纵着它的运作我们却不得而知。它并没有真正的主运营商,而是靠分散在世界各地的远程通信运营商,这些运营商之间 有着共同的利益相互合作,为互联网的运营奠定基础。互联网是信息效率的发动机,全球金融市场 通过网络通信协议,每天可以进行高达3万亿美元的货币交易,并还在进一步促进了互联网规模的扩 张和力量的壮大。不过,互联网拥有了铺天盖地的规模的同时,网络空间早已从高度互联状态转化 为过度互联状态,也因此而变得极度脆弱。更为糟糕的是,多年来,金融体系内的控制棒抽离 得太多,即利率和风险溢价及风险投资的超额费率设置得太低。一旦高度互联的经济体系转至过度 互联状态,出现经济领域的热逸溃现象,以往的控制手段将失去效用,最终导致经济崩溃。可 以说,在过度互联的环境下,即使存在类似控制棒机制,一旦失控情况太过严重,控制机制也 会变得形同虚设而无用武之地。事实也正是如此,政府仅仅靠降低利率根本无法振兴经济,能做的 只有救助银行体系,购买不良资产和拯救汽车产业。因此,在互联网背景下的金融监管,我们需要 从减少系统中的正反馈的角度进行更深层次的思考,通过削弱甚至破坏其中的互联关系,减小系统 中的风险放大效应。

         三、互联网背景下政府在金融监管中的职能与定位

        金融监管作为政府管制职能的一部分,所要解决的问题有三个:一是公平与效率问题;二是私人利益、社会利益与公共利益的关系问题;三是国家干预、市场竞争与社会自组织的关系问题。19 政府在金融监管中应当坚持依法、公开公正、效率、独立性和协调性原则。金融监管会给金融创新 带来正面或负面的影响,究竟采取哪种安排取决于特定的创新和司法安排。20 

        在互联网背景下,政府在金融监管中职能与定位如何确定?确定的原则是什么?以美国为例,时任美联储主席格林斯潘曾自信地认为,互联网的出现和全球经济一体化进程的加速,会使美国的 劳动生产力大幅度提升。因此,他所推行的宽松的货币政策不会像历史上的其他政策刺激那样推高 美国的物价和资产价格,也不会造成大规模的金融危机。互联网和金融创新已经将经济周期这只老 虎关进笼子了。21但事实的后果是,这种人为干涉金融市场,最终没有逃脱2008年美国次贷危机以 及由此引发的全球金融危机。政府作为监管者,必须尊重金融市场运行自身的规律和本质。

        互联网背景下金融市场自身运行规律是什么呢?首先,金融监管者应当尊重正确分析和防范信息传播所带来的系统系金融风险。信息的传播和风险的传递出现过度互联正反馈效应, 政府监管层在这样的环境下能够做的是减少过度互联正效应,减少系统系风险的传播。 其次,政府作为金融市场的监管者应当尊重金融市场主体的风险配置能力。最后,监管者在制 定政策时,多运用激励相容工具,使其成为一种间接而有效的监管工具。因此,在处理互联网 背景下的金融市场与政府的关系时,政府的工作重点应当放在金融市场的征信体系上和信息供给 上,而不能代替市场做决定。减少政府的控制幻觉22

        ()互联网背景下政府直接干预的方式已经不能达到有效监管的目的

        在互联网金融的参与者及其监管者之间存在着显著的资源不对称。金融机构的利润追求促使其投资于技术和专业技能,但监管者缺乏类似的驱动力,而且通常受制于政治约束。

        资源限制可以在技术和专业技能方面的重大事项上直接影响监管者。在技术方面,业内人士投资数百万美元于互联网金融的核心领域,而监管部门缺乏同等的资源投入以保持同步的技术。23比如,尽管金融业迈向技术的新领域,但在2013年,一些联邦政府部门仍然使用软盘向联邦登记机关 提交信息。在专业技能方面,私人的互联网金融参与者能赚数百万美元,并继续深化自己的专业技 能。而政府监管者通常获得很小部分收入,且提升自己专业技能的机会很少。经济回报方面的巨大 差异使得监管机构难以吸引和保留人才。鉴于互联网金融背后的技术支撑和复杂性,有效的监管要 求监管者具备充足的技能和金融知识理解他们试图去监管的行业。

        此外,被监管者还对游说政策制定者有显著影响力,但监管机构缺乏类似的影响。24此种影响 的危害之处在于,监管机构被金融行业俘获。金融危机之前,部分归因于行业的游说,信用违约掉期和对冲基金在很大程度上不受既存规则的监管。金融危机之后,行业游说者仍然处于辅助起 草金融改革法规和规章的前列。25      

        由于监管者和被监管之间的资源差距,对监管者而言,有效监管金融行业的参与者具有巨大的挑战性。26最终结果是大部分市场未受监管或只受理论上的监管。由于互联网金融的不断推进,政策制定者必须研究如何通过新的资金来源和金融监管的新模式缩小监管者和被监管者之间的资源差距。27

         ()政府监管理念变革:风险配置取代风险防范

        20世纪90年代末期以来,金融创新理论和实践的发展证明,金融风险也是一种可资利用的 ”,同样存在着风险的资源配置问题。市场化的风险资源配置可以直接节约社会资金资源的占 用。随着互联网技术和金融技术的进一步融合,金融机构的社会经济职能逐渐进化为资金资源 配置中介和风险资源配置主体双重角色。相应地,金融风险的市场化配置,也成为金融监管的有益补 充和提高金融监管效率的重要手段。28 

        如上所述,传统金融监管理论认为,金融创新与金融监管是一对矛盾,在相互冲突中相互促进。并已经成为大多数学者认识金融创新和金融监管关系的一种基本假定,监管创新再监管再创新。然而,按照这种假定,一旦金融管制被突破或者被放松,金融创新活动将进入一个舒缓期。但人们发现,20世纪90年代金融管制的放松,并没有使金融创新进入舒缓期”,金融创新的速度不仅没有放慢,反而较20世纪80年代更快,特别是互联网给金融创新带来的变革,使其在深度和广 度上都有显著提高。

        将金融监管和金融创新视为矛盾斗争的两个方面,其理论基础是金融组织在资金资源配置过程中 的利润最大化假定。金融组织职能转变理论则认为,上述假定并不完全正确。信息革命带来了社会分 工的进一步细化,也使得不同风险偏好的群体得到了更好的匹配,在这一背景下,互联网络使金融 机构进化的结果,是使其承担了风险资源配置主体的职能,使互联网金融服务能在最大程度上将不同 风险资源配置给风险承受能力不同的投资者,也在某种程度上降低了市场的信息不对称,金融组织利润最大化可以在资金配置和风险配置两个市场中实现。因此,20世纪90年代末期以来金融 创新出现的新特点,也促使人们对金融创新与金融监管之间的关系进行重新认识。

        将风险视为一种资源,通过一个市场进行配置,需要具备三个基本条件:一是要有配置主体;二是要有配置工具;三是要有市场运行的基本规则。金融组织以及金融组织的创新活动解决了市场配置 主体和配置工具的问题,如何形成有效、稳定的市场规则就成为风险配置市场发育的关键。众所周 ,依靠市场的自发力量逐步生成出稳定的市场规则是一件社会费用高、耗时长的事情,解决市场规 则最有效的办法,是由一个社会公认的组织制定市场交易者普遍接受并遵守的交易规范,金融监管恰 恰可以起到类似的作用。以信用衍生产品为例,20世纪80年代信用衍生产品出现后,一直到1999, 发展缓慢。1999,国际互换与掉期衍生产品协会制定了一套信用衍生产品交易的规范协议(ISDA ),规范并简化了信用衍生产品交易活动,结果大大降低了信用衍生产品的市场交易费用,1999年后, 信用衍生交易量开始成倍增长。

        显然,在风险配置市场中,金融创新与金融监管已经演化成为互补而不是斗争的关系:

        第一,现代金融监管是以风险为基础的监管,其根本点在于通过外部干预使金融风险被控制在一个适宜水平。金融创新的发展促使风险配置市场的形成,利用市场化的手段配置风险,客观上提高了风险管理的水平,市场自身的约束成为风险监管最有利的补充。

        第二,金融创新发展的深度和广度,依赖于风险配置市场的发育程度。金融管理机构可以通过外 部干预,缩短市场自我演化的时间,规范市场行为,降低交易费用,从而促进风险配置市场的发育和保 护市场正常运行。

        ()互联网背景下激励相容的金融监管理论将得到广泛运用

        传统金融监管理论都从外部力量介入(政府干预)的角度考虑有效金融监管,但在互联网时 代,随着金融部门与监管部门之间在资源占有上的差距越来越大,金融监管理论的研究基点将更重 视从金融的本质属性和金融体系运行的特殊性着手,更注重从金融机构、金融体系内部的激励相容, 探索金融机构自觉、主动防范金融风险的金融监管制度安排。

        20世纪80年代以前,被监管者的监管激励问题较少涉及,系统性研究缺乏。1993年拉丰、梯若尔(LaffontTirole)的《政府采购与监管中的激励理论》出版后,监管理论才得到了微观经济学范畴内真正的系统性研究。拉丰和梯若尔监管经济学的最大的特点是:把监管看成是最优机制的设 计问题,并将激励机制引入监管问题的分析中,尽可能地从本源上内生地分析监管中的问题,运用 相对成熟的完备合约方法分析监管者和被监管者双方的行为。之后相关的研究成果大量涌现,论证了市场约束对监管效率的影响,以及如何运用市场激励和约束改进监管效率。1998年弗莱纳瑞 (Flannery)系统分析和论证了市场信息对改善监管的重要性,他发现市场可以对已经出现的问题采 取及时纠正的激励。凯恩(Kane1994)认为恢复市场纪律的核心在于向社会和监管者提供金融机 构、存款保险机构、监管部门的及时而准确的信息。巴曙松(2003)认为,从博弈论角度看,激励相 容监管是把监管过程看作一个特殊的委托——代理问题。29纪敏(2005)也认为,激励相容或正向激 励的监管,实质是在金融监管中更多地引入市场化机制。30前美联储主席格林斯潘(Greenspan) 认为,所谓激励相容的监管应当是符合和引导,而不是违背投资者利润最大化目标的监管。

        经典的委托——代理模型可以充分展示激励相容的思想:一个参与人(处于信息劣势的委托人) 使另一个参与人(处于信息优势的代理人)按照前者的利益选择行动,但委托人不能直接观测到代理人 选择了什么行动,能观测到的只是另一些变量,这些变量由代理人的行动和其他外生随机因素共同 决定,因而只是代理人行动的不完全信息。委托人的问题是如何根据这些观测到的信息奖惩(物质或非物质)代理人,以激励其选择对委托人最有利的行动。以基于激励相容理论对银行监管分析为例, 对银行的监管措施或者监管体制,应当形成正向的激励机制,从而解决存款人、监管者、被监管的 商业银行三者之间两层的委托——代理问题,最大可能减少甚至克服道德风险和逆向选择问题,即使得银行的利益和存款人的利益协调一致。

        因此,在对互联网背景下金融监管规则进行设计时,首要原则是,除了消极的惩罚,监管者需要用积极的激励鼓励行业参与者的理智行为。31其背后的原因在于:个人和机构对奖励和惩罚的反 应并不相同,或者以完美的理性反应,所以,政策制定者需要合理地使用奖惩以实现监管目标。32 制裁金融非法行为时,虽然罚款和刑罚在心理上、政治上和行政上可能更令人满意,但从远期看, 激励能更有效地预防和纠正这种非法行为。正确设计的激励机制可以成为规制个人和机构面对复杂 局面的非常强大的监管工具。33 

        在个人层面上,政策制定者可以构建将高管薪酬与风险管理挂钩的激励机制,从而鼓励互联网金融行业的高管拓展其焦点,而不是仅仅停留在追逐短期利润上。金融危机之前,许多公司的利益 相关者倡导股权激励作为促使股东与高管利益一致的有效工具。理论上讲,股权激励会产生以股东 利益最大化的更好的公司治理。但在实践中,股权激励带来的总是与业绩不符的高管薪酬显著提 ;股权激励也刺激了高管过度的冒险行为,其严重损害了股东及其他利益相关者的长远利益。34 在金融危机前夕,相较于非金融机构的高管,金融机构的高管们获得巨大的股权激励。比如,金融 危机爆发前,持股最多的金融高管是贝尔斯登,雷曼兄弟,美林证券及Countrywide的总裁。金融 危机后,这些公司被公认为从事了过度冒险行为。

        金融危机之后,一些学者和业内专家建议将次级债、长期股权和一篮子代表性证券(represent- ative baskets of securities)引入高管薪酬方案,以更好地平衡(高管)利润动机与风险管理动机。 根据《多德-弗兰克法案》,监管机构也颁布了有关优化高管薪酬结构指引,以打击通过诸如薪酬递 减机制(compensation claw-backs mechanisms)从事的轻率、短视投机行为。由于互联网金融的 快速发展,须构建恰当的激励相容机制鼓励高管更好地平衡逐利的短期欲望与风险管理的长远利益。

        在制度层面,政策制定者也可以使用激励机制更好地实现监管目标。鉴于网络空间威胁带来的互联网金融的脆弱性,监管目标之一便是网络安全。要实现此目标,以惩罚为基础的监管路径就 是,对那些未能遵守网络安全方面的政府强制性标准之人,征收高额罚金。以激励为基础的监管路 径就是,通过提供税收减免,以红利折旧或增加费用扣除项目的方式允许投资者提前收回投资,提高 行业参加者(industry participants)的网络防御。金融危机后,根据《美国复苏与再投资法案》, 美国国会利用各种税收机制鼓励企业进行资本投资以帮助刺激经济。类似的激励机制可以用来鼓励金 融业参与者采取更适宜的行动,从而实现监管目标,比如,提高互联网金融的网络安全。

        此外,在制度层面,政策制定者也可以创造更好的监督管理激励机制,从而使得交易遵循资本 的逐利驱动,而非代理成本。作为自利的代理人,金融中介机构和看门人(如审计师、投资银行和 信用评级机构)有时会促成那些可以获得短期利益,却损害长期体制和系统稳定性的交易。35政策 制定者或许可以投入更多的监管资源,以检查被扭曲并产生危害的费用结构,从而更好地将金融激 励与监管目标统一。

        构建奖惩结合的机制不应被误解为放弃惩罚以偏爱金融行业,亦不应被曲解为奖励错误的金融行为。坏而危险的金融行为应该受到惩罚,但仅靠处罚不足以弥补金融漏洞和失败。36此外,环境和负外部性有时使得处罚不切实际,且适得其反。37此种奖惩结合的机制促使采用更明智和积极的 鼓励,以更好地管理和预防坏而危险的金融行为,而不仅仅是制裁它们。

注释:
  〔19〕 参见茅铭晨 :《政府管制法学原理》,上海财经大学出版社 2005 年版,第 75 页。
  〔20〕 参见帕特里克 T. 哈克 :《金融机构的绩效 :效率、创新和监管》,中国金融出版社 2005 年版,第 269 页。
  〔21〕 参见朱宁 :《投资者的敌人》,第 362 页、第 363 页。
  〔22〕 朱宁 :《投资者的敌人》,第 368 页。
  〔23〕 Nathaniel Popper & Ben Protess, To Regulate High-Speed Traders, S.E.C. Turns to One of Them, N.Y. TIMES , Oct. 8, 2012, at Bl.
  〔24〕 Roberta S. Karmel, IOSCO’s Response to the Financial Crisis, 37 J. CORP. L. 849, 853 (2012).
  〔25〕 Jeff Connaughton, The Payoff: Why Wall Street Always Wins (2012).
  〔26〕 Devin Leonard, Outmanned, Outgunned, And On a Roll, BUS. WK., April 23, 2012, at 60-66.
  〔27〕 Orly Lobel, The Renew Deal: The Fall of Regulation and the Rise of Governance in Contemporary Legal Thought, 89 MINN. L. REV . 342, 343-44 (2004).
  〔28〕 参见尹龙:《金融创新理论的发展与金融监管体制演进》,《金融研究》2005年第3期。
  〔29〕 参见巴曙松 :《金融监管要激励相容》,《财经周刊》2003 年第 10 期。〔30〕 参见纪敏 :《激励相容 : 让金融监管效用最大化》,《上海证券报》,2005 年 12 月 26 日。
  〔31〕 Michael G. Aamodt, Industrial/Organizational Psychology: An Applied Approach 349-54 (7thed. 2013).
  〔32〕 Paul H. Robinson & John M. Darley, Does Criminal Law Deter? A Behavioural Science Investigation, 24 OXFORD J. LEGAL STUD . 173, 174 (2004).
  〔33〕 Gerrit De Geest & Giuseppe Dari-Mattiacci, The Rise of Carrots and the Decline of Sticks, 80 U. Cm. L. REV . 341, 345 (2013).
  〔34〕 Lucian A. Bebchuk et al., The Wages of Failure: Executive Compensation at Bear Stearns and Lehman 2000-2008, 27 YALE J. ON REG . 257, 273-76 (2010).
出处:《中国政法大学学报》2016年第4期
 
 
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