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修复生态环境责任的实证解析(中)
吕忠梅、窦海阳  政协第十二届全国委员会社会和法制委员会驻会副主任;中国社会科学院法学研究所副研究员
上传时间:2017/7/5
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关键词: 民事责任;生态环境损害;恢复原状;民法总则
内容提要: 修复生态环境责任在实践中面临两大难题:一是生态环境损害难以认定;二是修复的裁判要求难以达到妥当程度。对此,需结合法律规范和司法判决,对“生态环境损害”和“修复”进行解析。对生态环境损害的认识应在两方面展开:一是损害是生态环境的物理、化学、生物特性的不利改变以及提供生态系统服务能力的破坏、损伤;二是损害应可评估。基于修复范围、标准、方式、方案的限定和筛选,裁判中的修复要求应作出尽可能精确的妥当表达。“修复生态环境”与民法中的“恢复原状”存在很大差异,在救济对象、标准、方式等方面两者无法相提并论。民法总则未将“修复生态环境”纳入民事责任承担方式,是科学、妥当的安排。

2.对损害“量”的判断,以确定是否达到破坏生态平衡的程度。

生态系统具有一定的纳污能力和自我修复功能,如果环境污染或生态破坏行为没有超过生态系统的自净能力或没有破坏其自我修复功能,则不需要加以人为干预。因此,还需要进行“量”的判断。如果对环境的不利改变微小,或者损害无法以现有的科技认知水平进行评估,则不能认定为损害。在司法实践中,未造成生态环境显著损害的,通常也不会作出修复判决。比如“无锡蠡管委案”中,无锡市蠡园管委会未经审批占用17477平方米林地未造成原有生态的显著损害,因此,法院仅要求其完成改变用途的申报程序,并未认定其造成损害。[23]

“量”的判断涉及科学技术问题,一般通过权威机构发布技术指南或者标准的方式确定“基线”,然后根据“基线”认定“损害”,以便于司法实践对损害的观察与测量。“第II版方法”第4.9条规定:基线是指污染环境或破坏生态行为未发生时,受影响区域内人体健康、财产和生态环境及其生态系统服务的状态。换言之,“基线”就是生态环境的原来状态。不过,这种原来状态的判断标准和方法与民法中的“物”不同,它不限于依靠外在形态或简单的物理结构进行判断,更在于依靠对生态系统的平衡性或者整体功能进行判断,具体为通过对环境调查、环境监测收集的各种信息进行科学研究、历史分析后得出的相关数据。[24]在确定基线的前提下,根据“第II版方法”第6.4条,生态环境损害“量”的认定包括两种情况:

(1)环境介质标准。受环境污染或破坏行为影响的区域内环境介质(地表水、地下水、空气、土壤等)中,污染物浓度超过基线水平或国家及地方环境质量标准,且造成的影响在一年内难以恢复。

(2)以区域内动植物变化为代表的生态系统的情况。环境污染或破坏行为发生后,受影响区域的环境状况与基线状态相比,关键物种死亡率、关键物种种群密度或生物量、动植物物种组成、生物多样性、生物体外部畸形(骨骼变形或内部器官和软组织畸形、组织病理学水平的损害)等发生率的差异有统计学意义。[25]

相对而言,第一种情况较为简单,第二种情况则易被忽视,或者当事人会以符合环境标准作为抗辩理由。实际上,两种情况只要存在其一即可确定损害。在很多案件中,环境介质标准只考虑了单项环境要素,并不是判断生态系统状况的标准。特别是在水污染案件中,水因为自然流动既具有污染物稀释能力又具有污染物迁移能力,在流量大的河流、湖泊或海洋,污染源所在区域的水质能很快达到标准,但污染对河床、底泥以及水生生物造成的损害,不会因水的流动而在短时期内消除,并且这种损害还将长期影响一定区域的生物生存,造成关键物种死亡、关键物种减少、生物多样性降低、生物体畸形等生态系统平衡遭到破坏的相关后果高发。比如,海上溢油事故的损害后果不仅包括海洋渔业资源的急性、亚急性中毒、水产品异味变质和因污染不得不停止的海洋捕捞等直接损失,而且包括了污染发生后的相当长时间内,海洋生物资源因生存环境被破坏而导致的物种灭失、生物多样性丧失、依存于海洋资源的迁徙性候鸟生境破坏、海陆关系变化等多方面的损失。这不仅会导致污染事件发生当时的渔业资源突然下降,而且对以后渔业资源的损害不可逆转,可能会直接影响到若干年后渔业资源量的补充和物种的恢复。正如有法官所指出的:尽管涉案污染海域的水质在四个月后已恢复到事发前的水平,但水质的恢复并不等于渔业资源的恢复。[26]在“泰州污染案”中,污染企业以水质已恢复达标为由而否认损害的存在,而一、二审以及再审判决都指出:虽然河流具有一定的自净能力,但是环境容量是有限的,向水体大量倾倒副产酸,必然对河流的水质、水体动植物、河床、河岸以及河流下游的生态环境造成严重破坏。如不及时修复,污染的累积必然会超出环境承载能力,最终造成不可逆转的环境损害。而且由于河水的流动,污染源必然会向下游移动,倾倒点水质好转并不意味着地区水生态环境已修复。[27]

需强调的是,环境介质标准以及区域内动植物变化的情况是判断生态环境损害“量”的两个主要考察点,也是可以通过测量和观察进行评估的。但是,这并不等于生态环境损害仅依这两个考察点进行确定,其关键在于依据这两个考察点能否确定生态系统的平衡性或者整体功能受损的状况。尽管在通常情况下可以依据这两个考察点确定生态环境的损害情况,但不排除在特别情况不能据此确定。如果出现特别情况,则还需根据个案进一步考虑这两个考察点之外的其他因素,比如气候的变化等。

三、关于修复

较之民法中的“恢复”,对生态环境的修复不再是针对某个具体的物品,而是面对一个由多种环境要素协调运行而组成的动态系统。这种修复既要对单个环境要素的物理、化学、生物特性的不利改变作出应对,更要注重对被破坏的整个生态系统稳定、平衡状态的恢复。

()修复的范围

“修复生态环境”责任方式适用的前提是生态环境损害具有可恢复性。并非所有的生态环境损害都可恢复,这就要首先确认损害是否可恢复。“第II版办法”中所规定的永久性损害即不属于修复的范围。永久性损害是指受损生态环境及其服务难以恢复,其向公众或其他生态系统提供服务的能力完全丧失。值得注意的是,永久性损害并不等于绝对不具有可恢复性,而是“难以恢复”。因为损害的可恢复性既取决于技术上的可行性,也取决于经济上的可行性。有些环境污染和生态破坏造成的损害后果不可逆转,是因为目前的科学技术认知局限和技术手段缺失,使恢复成为不可能。有些环境污染和生态破坏造成的损害后果虽然有修复的可能,但是在短时间内修复成本巨大,远远超出承受能力。比如核事故污染场所治理的成本远远高于其他污染,甚至支付高昂的修复代价也无法达到恢复的目的。这类损害通常不被列入修复的范围。此外,一些有毒有害物质、危险化学品污染所产生的生态破坏后果,虽然在治理的科研方面取得了一定的经验和效果,但并未找到彻底恢复治理的良策,难以简单评定损害是否可以恢复。比如对于严重的铅污染场地,目前尚未发现真正可以恢复生态环境状态的治理技术,许多国家都是采取封闭场地、搬迁居民、阻断污染物经由植物或者呼吸进入人体等方式控制损害后果,而不是直接采取生态恢复措施。[28]W

在“第II版办法”中还规定了一类损害,即“期间损害”。该损害是指生态环境损害发生至生态环境恢复到基线状态期间,生态环境因其物理、化学或生物特性改变而导致生态服务的丧失或减少,即环境污染或生态破坏损害从发生到恢复至基线状态期间可以提供的生态系统服务损失。在这段期间,可以通过临时的替代措施暂时提供相应的生态系统服务功能。尽管这在广义上也属于修复,但是由于这类损失及其修复都具有过渡性,并没有包含在“第II版办法”所指的生态环境损害及修复之中,因此期间损害也不属于本文所讨论的修复范围。

()修复的标准

“环境公益诉讼解释”第20条规定:原告请求恢复原状的,人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。从严格意义上来说,生态环境受到污染和破坏后,恢复到损害之前的状态几无可能,功能也只是尽可能地接近。此外,如果受到损害前的生态环境并不处于良好状态,要求加害者恢复原状也并非受害者利益所需。因此,对生态环境损害修复标准中的“原有状态”不能机械地理解,否则可能会造成过度修复或者修复不足。

“第II版办法”对修复的标准作了两方面具体设置,即第4.10条和第4.14条的“可接受风险水平”和第4.11条的“基线状态”。两种标准针对的修复对象及考量因素存在不同。前者是为防止污染物累积达到破坏生态环境或者损害人体健康的程度,重点在于降低环境污染程度,需综合考虑科学、社会、经济和政治因素,可依据危害性和脆弱性分析、成本效益分析、技术手段可行性分析等,确定人体健康或生态系统的可容忍的风险水平。这种修复标准具有一定的应急性,主要是为了减少或清理已经排放到环境中的过剩物质。而后者则是为了恢复生态环境的物理、化学或生物特性及其提供的生态服务功能。这种修复标准具有基础性,目的在于恢复生态系统的平衡、稳定状态。两种标准的适用可以根据不同情况和目标进行选择,也可以先修复至可接受风险水平再恢复至基线状态,或者在修复至可接受风险水平的同时恢复至基线状态。

关于基线状态,一般是根据“第II版办法”第6.1条规定的方法予以确定。在具体案件中,需要根据受损环境的不同确定生态恢复的范围和规模。

1.如果受损的环境要素同时是经济资源,一般将环境的损益以资源量为单位表征,比如鱼或鸟的种群数量、水资源量等,一方面确定环境污染或生态破坏所致资源损失的折现量,另一方面确定恢复行动所恢复资源的折现量,在这两者之间以折现量的对比关系为基础结合个案中受损的具体情况来确定生态恢复的规模。比如在一个涉及污染饮用水源案件中,针对污染企业主张水质已根本性好转的抗辩,法院认为,恢复被污染的地下水水质需要较高技术,虽然污染企业暂时解决了村民目前的饮用水困难,但大龙潭水质不稳定,且该污染在雨季和非雨季所呈现的污染严重程度有所不同,无法从根本上保证村民的饮用水,故《治理成本评估报告》提出建盖治污设施具有必要性。[29]该案中企业排污导致村民饮水困难,需要从根本上保障村民的饮水,由此法院确定需要恢复的水资源规模,采用了环境污染导致水资源损失的折现量和从根本上保障村民饮水恢复行动的折现量之间的对比关系的方法予以确定。2.如果受损的生态环境主要是提供生态系统服务,或兼具经济资源与生态系统服务功能,一般将环境的损益以生态服务为单位来表征,比如生境面积、服务恢复的百分比等,通过建立环境污染或生态破坏所致生态系统服务损失的折现量与恢复行动所恢复生态系统服务的折现量之间的对比关系,并结合个案中受损环境的具体情况,来确定生态恢复的规模。比如在“无锡蠡管委案”中,鉴于无法在原地进行恢复,法院指出,恢复原状不仅是指就地恢复原有的环境状况,更主要的是指恢复环境的生态容量,达到生态平衡,这更符合恢复原状的法理精神。如果能够就地恢复,即应就地恢复;若就地恢复确有困难,可以异地恢复,以尽量达到或超过原有的生态容量水平。对异地恢复的地点,按照与原被侵权地最相密切联系、恢复方案经济可靠的原则来确定。在案件审理过程中,无锡蠡管委自愿提出的复绿方案具有可行性,并属于恢复滨湖地区环境生态容量的组成部分,对该复绿固土方案予以确认与准许。[30]该案法院对生态环境损害的确认,是从生态系统服务功能的破坏或损伤出发;对生态恢复规模的确定,则是根据林木被损坏导致生态系统服务损失的折现量和在异地进行造林复绿的折现量之间的对比关系。

3.如果不能以经济资源或生态系统服务进行衡量,那么将恢复行动所产生的环境价值贴现与受损环境的价值贴现建立对比关系,以此对比关系为基础并结合对个案具体情况的考量,来确定应当支付的费用。为此,“第II版办法”规定了多种评估方法。在实践中,涉及水污染、大气污染等难以准确计算生态修复费用的情况,较多适用的是虚拟治理方法,即按照现行的治理技术和水平治理排放到环境中的污染物所需要的支出。[31]另外,在一些专门领域,相关机构会根据该领域的特质颁行专门的计算标准。比如农业部《水域污染事故渔业损失计算方法规定》(农渔发〔199614)就有对天然渔业资源经济损失金额的计算方法,即不应低于渔业资源直接经济损失的3倍。法院认为这是经过多年的实际调查,依据大量案例,由专家反复检验论证,并以国家规章的形式予以确定的方法,在国内已实施多年,是我国目前计算污染造成渔业资源损失的规范性文件。依据该规定计算的渔业资源损失不是纯理论计算,而是采用专家评估法,以现场调查和天然渔业资源动态监测资料为依据,对污染造成的天然渔业资源经济损失作出的客观评估。[32]不过,以价值评估方法确定费用在技术规范上有数据上限至下限的浮动空间,在个案中会存在很大的差异性,也可能导致“同案不同判”的结果。因此,在个案裁量时,法官应结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素,并

可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等,予以合理确定。

另外,在防止污染物扩散迁移、降低环境中污染物浓度等方面,为减轻或消除对公众健康、公私财产和生态环境造成的危害,各级政府与相关单位针对可能或已经发生的突发环境事件而采取的行动和措施所发生的费用以及开展环境监测、信息公开、现场调查、执行监督等相关工作所支出的费用,应当遵循必要性、合理性标准。必要性、合理性需要法官根据个案的情况进行具体核算,而没有统一的参照数据,也不能机械地照搬先例。比如在“佛山天乙案”中,天乙公司主张丹灶镇政府为治污支出的费用已超过了必要、合理的限度。在治理“4·21”污染事故中投入的物力、人力比处理同类的“4·4”事故多出的费用甚巨。法院针对污染事件的具体情况逐一分析了相关费用的支出用途,考察其是否必要、合理;同时对“4·4”事故与“4·21”事故在地段、河流水速、天气情况、附近环境等诸多方面作了细致比较,指出丹灶镇政府所采用的措施得当,相关费用没有超出必要性、合理性标准。[33]在有的情况下,合理的费用可能高于虚拟治理标准确定的费用。如果符合个案事故的处理需求,且得到专业技术人员的肯定,法院通常也会认定这类超出虚拟治理标准的费用为合理费用并予以支持。[34]

()修复的方式

根据“环境公益诉讼解释”第20条的规定,修复的方式包括责任人直接针对受损环境进行修复的方式和责任人不履行修复义务时支付生态环境修复费用的方式。两者可以并用,也可以直接适用支付生态环境修复费用的方式。

1.直接针对受损环境进行的修复

生态环境损害发生后,责任人应当采取有效措施将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。这是由责任人自身以其行为在确定期限内对受损环境进行符合标准的修复。这种方式最为直接,可以避开对环境修复费用是否必要、合理的判断以及加害人可能产生的异议。因此,很多法院在可能的情况下都会直接判令被告在一定期限内履行环境修复义务,比如清除污染物,恢复土地、水体原有的养殖等功能;在植被破坏地按照受损植被的种类、数量进行补种复绿,并在确定期间内进行养护等。对于修复的具体标准通常会由专门部门予以确定并监督实施。[35]这种方式大多适用于生态环境损害不太严重的情况,以直接的劳动行为即可完成修复,无需借助复杂的技术和设备。当然,这里的损害程度也需要符合生态损害“量”的标准,受损的生态环境状态应当低于“基线”,否则作为修复前提的生态环境损害在法定标准上不存在。在实践中,这种方式的适用多有局限,因为环境事件在很多情况下涉及面广、后果严重且紧急,对其修复需要专业的人员、技术以及设备,而当事人在绝大多数情况下不具备这种条件,所以对于复杂、紧急或严重的环境事件,这种方式不能适用。

2.替代修复

当环境要素遭到污染或破坏,无法原地修复时,应该采取“替代性修复”的措施。法院可以判决责任人以“异地补植林木”等方式进行环境容量或生态功能的修复,以达到生态系统的结构和总量平衡。[36]昆明市中级人民法院在云南省安宁市车木河水库水源保护地建成了昆明市首个“环境公益诉讼林”,将应当支付的修复款用于补植林木,实现了案件的诉讼目的,取得了良好的社会效果。[37]


出处:《法学研究》2017年第3期
 
 
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