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德国环境团体诉讼的嬗变及对我国的启示(下)
吴宇  武汉大学环境法研究所讲师
上传时间:2017/8/1
浏览次数:130
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关键词: 环境团体诉讼;保护规范理论;个人主观权利;客观诉讼
内容提要: 德国环境团体诉讼的发展一直受制于德国传统法律理论的影响,经过不断修法后才赋予并扩大了环保团体的诉讼权能,以实现其保护环境公益的目的。在这个过程中,对保护规范理论的突破,让德国利他型环境团体诉讼从主观诉讼转向了客观诉讼。这一转变既是由于德国国内多年来环境运动和政治绿色化的压力,又是由于欧盟法转化和欧洲法院一系列判例的影响。德国的实践与中国的实践既有相同之处,具体情形又有不同。中国应当借鉴德国发展中的经验和教训,有意识地推动环境行政公益诉讼制度的完善。

1、原告诉讼主体资格的标准。由于新的《行政诉讼法》已经不再要求提起行政诉讼的原告必须与行政行为之间具有法律上的利害关系。从这样新的规则来看,原告诉讼主体资格建立在完全保护环境公共利益的基础之上是具有可能性的。德国在2013年修订《环境法律救济法》之前,并不承认从法律规定的行政机关一般义务中推导出公法请求权,即便国家的生态保护义务已经被许可环境行政法所规范,也还需其中存在个人利益。然而在2013年以后,这种个人利益作为获得公法请求权的规则就已经被取消。因此,仅仅基于环境法律规范上所表达出来的国家生态保护义务就已经足以作为获得原告诉讼主体资格的前提了。我国在2014年《行政诉讼法》修订之后,利害关系人所受到保护的利益就从“法律上的利益”转向了更宽泛的利益范畴。在原告的诉讼资格问题上,也从原来的主观向度转向了客观向度。所以,在我国发展环境团体提出的行政公益诉讼制度有其土壤,在理论的阻力上并没有德国国内的那样大。遗憾的是,新修订的《行政诉讼法》并没有象《民事诉讼法》修订那样,将公益诉讼制度纳入其中。立法者不愿意在环境公益诉讼领域放开,最大的原因在于害怕滥诉的出现。但从德国目前的司法实践来看,或者是我国环境民事公益诉讼的实践来看,这种担心都是不必要的。我国已经通过修改《民事诉讼法》和《环境保护法》建立起了环境民事公益诉讼制度,并在各地开展了一系列的环境民事公益诉讼的实践。所谓的滥诉现象并没有如预期般出现。环境公益诉讼之所以并没有出现之前想象的滥诉主要是因为,《环境保护法》对提起诉讼的社会组织条件加以了严格的限定。这一点上与德国的环境团体诉讼主体资格上,环保团体需要“被认可”的规则是一致的。这样的规则既保证了环保团体有能力开展保护环境公益的诉讼活动,也限制了提起环境公益诉讼的主体范围,防止滥诉的出现。该规则在节约法院的司法审判资源的同时,也使得维护公益的诉讼活动更具有的效率。

2、基于行政目的的严格司法审查标准。客观诉讼的目的在于监督行政。环境法律规范为行政部门的行为设立了环境保护的目的,而法院应当基于行政目的对环境行政行为的效力进行审查。既然客观法秩序维护模式下的环境行政诉讼不以个人权利受到侵害为保护为前提,那么对于诉讼的目的而言,就应当着眼于对行政法规构建起的法秩序,即行政行为的目的,进行保护。在环境团体诉讼中,最具有代表性的就是环境影响评价审批决定的撤销之诉。如果仅仅只是依照我国现行环境诉讼的“合法性审查”标准来看,环境影响评价审批决定过程中,公众参与不足的程序性瑕疵并不在审查的范围之内。然而,环境影响评价制度建立的目的就在于透过对建设项目和规划的环境影响评价进行事前的环境保护。在欧洲法院对阿尔特里普(Altrip)案进行裁决之后,德国对《环境法律救济法》第四条“程序性瑕疵的司法审查之规定”进行了大规模的修改,使得原本无法进入到司法审查过程中的公众参与不足这样的程序性瑕疵能够得到足够的司法审查,从而一方面保障了由《奥尔胡斯公约》确立的公众参与行政决定程序的权利;另一方面,也使得在环境团体诉讼中司法审查力度加强。

(三)建立检察院与环保团体提起环境行政公益诉讼的二元主体结构

通过立法和司法解释,在我国已经建立起“一元主体结构”的环境行政公益诉讼制度,即诉讼主体只有检察机关。20157月,《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点的决定》发布之后,201512月最高人民检察院接着又发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)。在该《实施办法》当中,明确授权检察机关可以就其履行职务过程中发现的行政机关有违法行政或行政不作为的现象时,并造成国家或公共利益受到侵害时,人民检察院可以提起行政公益诉讼。从而在我国建立起检察机关提起环境行政公益诉讼的制度。

然而,人民检察院提起环境行政公益诉讼有其天然的局限性。违法行政行为才是检察院监督的对象,而对于在环境影响评价案件当中经常出现的行政程序瑕疵问题,检察院的监督于法无据。而且,从德国的环境团体诉讼实践来看,大量地依靠环保团体作为原告提起公益诉讼更符合保护环境公益地目的。如前所述,德国的司法实践经验中大量的环境团体诉讼都是涉及环境影响评价或建设规划过程中公众参与不足导致的行政瑕疵。此时由参与到行政程序过程中的环保团体提出环境团体诉讼更符合该制度的目的。环保团体既然是行政决策过程中公众参与的主体之一,那么由其提出对环境行政决定进行司法审查就具有合理性。否则,必须由环保团体向检察机关请求提起对行政决策过程中的违法行为、不作为或程序性瑕疵的行政诉讼,其时间成本和效率都不如直接赋予环保团体以环境行政公益诉讼权能来得更为合适。因此,以检察院和环保团体共同组成提起环境团体诉讼的二元主体结构,将可以在诉讼作用上进行互补,共同实现保护环境公益之目的。

五、结语

由于德国国内的法律理论与法律实践一直对环境团体诉讼存在消极,乃至抵制的心态。德国环境团体诉讼制度经过了几十年缓慢的发展,其性质和内容也在随着时代的发展,受到各种力量的驱使而最终发生嬗变。德国的环境团体诉讼制度的转型过程中,在内部,受到普遍高涨的环境保护意识和政治议题绿色化的压力,这正是由于现代环境问题的紧迫性让德国的立法者和司法者在理念上都在发生转变;在外部,伴随欧洲一体化的进程,欧盟法的转化(transposition)要求与欧洲法院的一系列重要判决对德国环境团体诉讼的发展也起到了很重要的促进作用。正是内部法律观念的突破,加之欧盟法与欧洲法院判例的外在推动作用,使德国透过转化《环境影响评价指令》以及《奥尔胡斯公约》所建立起来的环境团体诉讼制度越来越有利于公众参与和保护环境公共利益之目的。相较之下,我国在环境公益诉讼上的脚步其实也不慢,从环境民事公益诉讼的制度发展以及遍及全国的五百五十多个环境法庭的现状就可知,环境司法在司法实践中已然成为一个重要的领域。此时完善环境诉讼规则并健全环境公益诉讼制度就显得尤为重要。环境行政公益诉讼制度在整个环境公益诉讼体系当中是个短板,亟需完善。大力发展环境行政公益诉讼也是保障实现建设生态文明和司法文明之目标的重要途径之一。

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出处:《现代法学》2017年第2期
 
 
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