(六) 2014 年美国法院对萨班斯法适用范围的扩展———公开交易公司合同相对方的员工

        2014 年 3 月 4 日，美国最高法院在 Lawson v. FMR LLC 一案中，裁定萨班斯法第 806 节禁止打击 报复举报者的规定，不仅适用于公开交易公司的员工，而且公开交易公司的承包商和分包商的员工也受萨班斯法的保护，显著扩大了该法的覆盖面。 

        本案大概案情如下: 劳森( Lawson) 即原告是私人公司 FMR LLC 的雇员，该私人公司为公开交易 的共同基金提供顾问服务，当劳森提出了对共同基金的成本会计方法的关注时，其遭受了 FMR LLC 的报复。最高法院认为: 萨班斯法的反报复禁止应作狭义的理解，认为它仅适用于公众( 上市) 公司对 雇员的报复，劳森作为一个私人承包商的雇员，不可能适用萨班斯法举报者反报复的规定。但最高法 院作了一个更广义的解释，认为向公众公司提供服务的私人合同公司员工可以受到萨班斯法下反报 复条款的保护。最高法院分析了第 806 节的立法历史，包括安然丑闻产生的事实( 当安然公司的两名 雇员和外部会计师事务所的雇员试图报告公司不当行为时，都遭到报复) ，最高法院以历史分析的方 式解析了安然事件，认为安然事件后国会应当允许公众上市公司的合同公司的雇员也能够获得萨班 斯法的保护，这样越多的专业人士参与，上市公司的欺诈行为会受到越多的阻止。最高法院的意见明 确指出，律师事务所、投资顾问、会计事务所等可能的雇员也受萨班斯法的保护，这一裁决大大扩大了 举报者诉讼的范围。 

三、多德-弗兰克法对金融举报者激励和保护的全面升级

        在 2008 年至 2009 年金融危机期间，以伯纳德·麦道夫的庞氏骗局为代表的诸多丑闻暴露出了金融监管体系的薄弱，金融市场信心崩溃; 火上浇油的是衍生品专家 Harry Markopolos 撰写了严厉的 证词向国会作证，从 2000 年至 2008 年，他 5 次写报告警告政府麦道夫可能出事，但是政府置之不理。〔20〕 美国证交会对这种举报没有处理，最终导致丑闻事件的发生，在公众的质疑中，美国证交会非常尴尬。〔21〕 这些事件促成了大萧条以来最重要的金融改革。国会意识到美国的部分监管结构，包括 美国证交会、合规检查办公室( OCIE) 和美国金融业监管局( FINRA) ，都需要帮助以识别财务欺诈。 政府决定给举报者扩大财政补偿金额，同时承认自己需要帮助。为应对这种复杂性，美国证交会有聘 请资深经纪人、交易员和后台人员进行调查的需要。美国证交会自身一直也在思考，到底应该聘请行业专家来认定欺诈，还是应该外包这一功能。〔22〕 

        2010 年 7 月奥巴马总统签署了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》( 以下简称“多德-弗兰克法”) ，对举报者的法律保护进一步完善并强化。该法立法目的之一便是“奖励举报不法行为，保护举报者”。〔23〕 为了提高其发现违法行为的专业技术水平，监管机构可以聘请资深专家。通过对具 有专业知识的外部信息持有者提供举报奖励，美国证交会可以接收和获取到更有效率、更有价值的信 息，能够更好地部署其审查人员和执法人员。 

        (一) 多德-弗兰克法的 922( a) 条款

        在多德-弗兰克法之前，1988 年《内幕交易和证券欺诈行为法》允许美国证交会奖励向其提供内幕交易信息的个人。在 2010 年 7 月之前，美国证交会执法的 21 年间，仅向 5 个举报者颁发了 16 万美 元的奖励。〔24〕 2010 年 3 月，美国证交会监察长发表了一份报告，直接批评美国证交会的奖金太 少。〔25〕 1988 年的《内幕交易和证券欺诈行为法》规定只提供“不超过 10% ”的奖金，这意味着即使是举报者，美国证交会也有自由裁量权不奖赏金。在 2010 年多德-弗兰克法之前，美国证交会几乎以轻蔑的态度对待举报者，仅仅在有限的案件( 如内幕交易案) 中为线人提供赏金。但事实证明，对举报者的奖励比监管调查能带来更有效的、更持续的效果，严重的欺诈行为可能因为举报者的存在而得到缓 解和纠正，从而降低社会成本。 

        2010 年多德-弗兰克法对前述不利的规定进行了修正，规定在所有司法或行政行动中，如果有一个或多个举报人提供源泉性信息，使得美国证交会能够成功执法，那么举报者可以得到罚款 10% 到 30% 的奖励。第 922 节( a) 定义了本法的“司法或行政行为”是指“证券法下任何可以带来超过一百 万美元的货币制裁的司法或行政行为”。至于到底给 10% 还是 30% ，美国证交会考虑的因素包括: ( 1) 举报者提供的信息对司法或行政行为的成功具有的重要意义; ( 2) 举报者和举报者的法律代表 ( 举报者本人可以请代表协助美国证交会执法) 对执法提供帮助的程度; ( 3) 举报者提供的信息能否 阻止证券违法行为的发生和进行; ( 4) 其他美国证交会可能通过规则或法规确认的相关因素。〔26〕 

        同时，多德-弗兰克扩大了奖励范围，使得奖励范围超出诈骗政府的行为，“对私人投资者或金融 市 场 的 欺 诈 ”也 可 以 触 发 赏 金 奖 励 。 此 外 ，较 之 萨 班 斯 法 ，多 德 - 弗 兰 克 法 对 举 报 者 提 供 了 更 广 泛 、更有力度的保护。〔27〕
( 二) 多德-弗兰克法对举报者“源泉性信息”的界定 关于提供哪些信息的举报者可以有资格取得奖励，多德-弗兰克法规则 21f - 4( b) 规定: ( 1) “原始信息”来自举报者“独立的知识”或“独立分析”; ( 2) 举报者是信息的源头，美国证交会没有获得该 信息的其他来源; ( 3) 不完全是来源于司法或行政听证的指控、政府报告、听证、审计、调查或新闻媒体; ( 4) 在多德-弗兰克法颁布日期后，第一次提供给美国证交会。多德-弗兰克法定义的“独立的知 识”是“举报者知悉的，不是从公开渠道获得的真实的信息”，“独立分析”则意味着举报者的“自己的 思考评价分析结果，但它揭示了一般不知道或公众不能分析出来的信息”。 

        (三) 多德-弗兰克法的反报复规定

        多德-弗兰克法规定举报者只有领取奖金的时候才明确自己的身份。第 922 节甚至允许对参与诈骗的员工免于被追究责任，以使其没有后顾之忧和潜在恐惧。而与此同时，根据该法，企业如果采 取报复措施，则将承受严重的后果。通过消除报复的恐惧和相关的负面影响，多德-弗兰克法确保了 举报者更容易举报且不受报复。如果举报者因为举报而被雇主终止工作，该法规定必须给举报者复 职 ，同 时 解 雇 的 期 间 ，需 要 奖 励 其 双 倍 工 资 ，并 报 销 其 律 师 费 用 。 此 外 ，多 德 - 弗 兰 克 法 还 为 举 报 者 延 长了诉讼时效，从报复发生之日起计算，反报复索赔六年之内都可以提起。〔28〕 

(四) 多德-弗兰克法中的具体实施机制


1. 建立专门的举报者办公室 OWB 及汇报机制
多德-弗兰克法第 924 节( d) 要求美国证交会在委员会内部建立一个单独的举报者办公室( Office of the Whistleblower，以下简称 OWB) 专门负责举报者事务，办公室的使命是: 有力管理举报者事务，帮 助美国证交会识别和阻止欺诈，从而加强法律的执行，从早期减少投资者的损失。为确保举报者奖金 的及时支付，国会设立了一个单独的基金———投资者保护基金，符合法律规定的举报者的奖金将从基 金中支付。〔29〕 

        在 2014 财年，为了增加索赔的透明度，美国证交会创建了一个单独的网页，〔30〕所有最终由美国证交会发出的奖励或拒绝奖励都在此以裁定的形式发布。〔31〕 OWB 的网站还包含一个链接到执行财务 报告和审计小组的网页，其目的是让举报者能够识别和起诉违反证券法等的财务报告和审计作假行 为，为举报者提供正在控诉的样本，使得举报者知悉什么样的东西可以举报及如何控诉。 

        2. OWB 建立举报者专线并对举报者身份保密

        2011 年 5 月 OWB 创建举报热线来回应来自举报者的问题，该热线由执法人员在 24 小时内回复。 在 2014 年办公室回访了超过 2731 个电话，这些电话大都涉及到来电者应该如何提交线索以获得奖 励。除了通过热线与举报者沟通，办公室还提交额外的信息提示与举报者定期交流。作为与举报者 交流的纽带，OWB 还为员工组织培训，专门应对和加强与举报者的沟通能力。培训课程包括: 根据多 德-弗兰克法主动告知员工有关委员会的权限，以及打击报复举报者的执法行动。2014 年 6 月 16 日美国证交会首次对报复举报者的行为开罚，一个对冲基金的首席交易员曾向美国证交会举报其佣金 收费的违法行为而遭到报复，美国证交会对这个对冲基金进行了严厉处罚。此外，美国证交会还开发 了举报、投诉和线索的收集和分辨系统，即 Tips，Complaints，and Referrals Intake and Resolution System ( 即 TCR System) ，举报者选择 TCR System 发送信息采集表单，TCR System 系统对举报信息可适当审 查、分配和跟踪。 

        由此，美国证交会收到了越来越多的举报者的举报。自 2011 年举报计划实施以来，向美国证交 会的举报逐年增加: 2011 年收到 334 份举报，2012 年收到 3001 份举报，2013 年收到 3238 份举报， 2014 年收到 3620 份举报。〔32〕 2014 财年，美国证交会收到的最常见的举报者举报类型包括: 公司披露 和财务( 16. 9% ) 、诈骗( 16% ) 、证券市场操纵( 15. 5% ) 。〔33〕 通过对 2012 年、2013 年、2014 年的举报 类型分析，公司披露及财务问题、欺诈发行、操纵股价是举报者举报最多且逐年增加的项目。 

        从实施多德-弗兰克法以来，美国证交会已在美国以外的 83 个国家收到举报者的举报。在 2014 财年，美国证交会收到了来自国外 60 个国家提交的举报信息。除美国外，2014 年举报者最多的分别 来自英国、印度、加拿大、中国和澳大利亚。2014 财年意义重大，举报者超过 3600 个，美国证交会还给 出了一个破纪录的举报奖励数额———3000 万美元，这是 2013 年全年奖励的一倍。从 2016 年最新的 执行情况来说，美国证交会发出的奖励数额越来越大。〔34〕 

        总体而言，奖励金融举报取得了巨大的成功，80% 的举报者都有过先向公司内控部门举报的经 历，但上市公司不改变这些金融违法行为，他们才向美国证交会举报。〔35〕 前美国证交会主席玛丽 L. Schapiro 表示: “尽管美国证交会有接受高容量的建议和投诉的历史，但从多德-弗兰克法开始，我们收 到的举报的质量变得更好。”〔36〕实践证明，美国多德-弗兰克法极大地打击了证券欺诈犯罪，提高了上 市公司整体的内部治理水平。 

        (五) 多德-弗兰克法不仅强化了举报者保护还促进了公司治理

        多德-弗兰克法通过缓和举报者参与举报的紧张情绪、激励和保护举报者，不仅极大地影响了公 司员工、公司和美国证券交易委员会，而且还直接促进了公司治理的完善和改进。〔37〕 

        由于立法为举报者员工创造出了更多的货币激励，举报者更容易决定挺身而出———强有力的保护和货币奖励将使举报更容易和更诱人。多德-弗兰克法提供货币奖励给举报者的赏金计划，已经开 始产生比以往更多的举报者。在该法通过后的几个月，在律师事务所咨询举报者事宜的数量急剧上 升。〔38〕 在过去的几年中，许多公司已被判犯有欺诈罪，这与举报者法律保护的强化不可分割。这些 公司被迫向政府或监管机构支付数百万美元的罚金，由此举报者收益颇丰，这促进了更多的人参与举 报。最近对公司的罚款与历史处罚相比，增幅巨大。美国证交会近期开出的几个巨额罚款包括: 8 亿美元( 西门子) 、5 亿 7500 万美元( KBR 公司) 和 1 亿 8500 万美元( 戴姆勒) 等，这些都与举报者 有关。 

        强化公司治理监管的另一个后果是增强了员工的反欺诈意识———由于该法对举报者的激励和保 护，员工会更倾向于寻找欺诈。迹象显示多德-弗兰克法虽不会完全消除舞弊，但至少有一点，这些规 定会间接迫使公司改变他们的公司治理方式。〔39〕 公司会主动增加公司治理方面的支出，并密切关注 预防欺诈，以避免美国证交会潜在的巨额罚金。对于公司而言，多德-弗兰克法迫使他们再次对公司 治理作出重大改进。〔40〕 

        与此同时，企业将面临新的挑战，因为一个内部错误可能最终耗资数百万美元———随着员工举报 数量的有可能增加，公司将增加显著的成本来检视自身以保护自己。除了应付越来越多的举报者，公 司还有可能面对员工的反报复索赔，这也是很多公司增加的成本。根据多德-弗兰克法，举报者可以 针对公司的报复行动提起索赔，公司也越来越多地被迫辩护自己没有报复举报者。因此，企业必须改 变他们的政策限制和防止报复性行动，因为要证明自己没有实施报复行为的责任相对较重。如果处 理得当，欺诈和反报复索赔都可以通过适当的内部公司治理来控制和防止，这些都直接督促公司自律 和公司治理的规范化。

四、我国金融举报者激励和保护制度现状与检视

        我国在食品药品、职务犯罪、支付结算违法违规行为及价格违法行为等方面都有着对举报人奖励的制度，〔41〕但通观我国《国家食品药品监督管理局关于印发食品药品违法行为举报奖励办法的通 知》、《最高人民检察院、公安部 财政部关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》、《支付结算违法 违规行为举报奖励办法》、《价格违法行为举报奖励办法》等立法，奖励额度低下，对举报人保护极度不力、几乎等同于空白是不争的事实。挺身而出的举报人常遭受打击报复，甚至人身安全都得不到保 障，这严重挫伤了知情人举报的积极性。 

        在金融证券领域，我国证监会 2014 年 6 月颁布的《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》也 确立了我国的金融举报及其奖励制度，全文短短 25 个条款，对举报奖励和举报人保护规定如下: