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非法集资犯罪规制的中国式难题 ———以地方政府处置办的设立与受害人的损失退赔为视角（中）

何小勇

上传时间:2017/9/8

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关键词: 非法集资; 部际联席会议; 金融风险; 收缴; 责令退赔

内容提要: 金融监管部门对非法金融活动的性质认定曾是公安机关启动非法集资案件立案侦查司法程序的前置条件。随着金融改革的不断深入，我国金融法律体系不健全的弊端开始显现，而国家政策对民间资本向金融业渗透的鼓励，对在普惠金融旗帜下进行的各种金融创新试错的宽容，使得缺乏有效金融监管下的各类民间融资活动的风险逐渐凸显，非法集资案件频发。部际联席会议制度的创建和各级地方政府针对非法集资成立了处置办公室，使各级政府逐渐取代金融监管部门成为对非法集资案件认定、查处和后续处置的实际主导者，金融监管部门的职能逐渐被边缘化。非法集资案件的查处涉及立法、司法、经济金融政策和社会稳定诸问题，而以维稳为目标、追求最大限度挽回受害人损失的非法集资处置工作成效评价，使公安机关不合适地承担了应属于法院职责范围内的责令退赔、追缴财产等执行工作。应反思非法集资犯罪规制的目标所在，并据此修订法律和进行司法纠偏，同时，应审慎考量地方政府、金融监管部门在查处非法集资活动中的角色定位与权限赋予。

对上述法律规定的变迁，如果从司法权独立行使的角度探讨，既然我国《刑事诉讼法》规定公安机关负责刑事案件的侦查，检察机关负责检察、批捕及提起公诉，人民法院负责审判，除法律特别规定外，任何机关、团体无权行使这些权力，那么，金融监管机构对非法集资活动的性质认定是否属于行政权力对司法权行使的某种不当干涉? 笔者认为，从我国金融改革与立法的进程考察，《取缔办法》的规定与我国《人民警察法》关于警察职权的行使，以及与我国《刑事诉讼法》关于检察院、法院独立行使检察权、审判权的规定并不矛盾。非法集资活动是一种对整体金融体系的攻击行为，其具有专业性、隐秘性和复杂性等特征，相关犯罪事实及犯罪过程常常涉及复杂的经济、财税、金融、贸易等领域，以及对上述领域法律法规的正确适用，由此决定了在侦办此类案件时，司法机关必须与具有深厚金融领域专业知识和丰富从业经验的金融监管部门的专家紧密合作。另外，金融业属于高度管制行业，金融监管部门对金融机构的设立、营业范围、负责人适格性、资产负债的选择、业务限制及至退出机制都有详细的立法，6因此，由金融监管部门对相关经济活动是否涉嫌非法集资予以认定并作出专业性的判断，实际上是金融犯罪查处的一种国际惯例。例如 2002 年 11 月，我国台湾地区“高检署”成立“金融犯罪查缉督导小组”，成员构成包括了“调查局”、“中央”银行、“中央”存款保险公司、“财政部金融局”、“证券暨期货管理委员会”的专家及“高检署”的检察官，使台湾地区首次实现了财金单位与司法单位的密切合作，以共同面对经济金融犯罪。7 当然，与祖国大陆查处非法集资犯罪不同的是，对金融犯罪的查处和定性，台湾的警检部门一直处于主导地位，相关的专业机构仅起配合调查取证和协助性质认定的作用。经济学家陈志武在论述金融刑法与金融监管的相互作用时，以美国证券交易委员会对证券欺诈的查处为例，认为，一方所采取的行动可以与另一方所采取的措施相互补充; 协同工作意味着专业知识的互相补充，双方可以就专业问题互相协助; 联合行动会使执法威慑力更为强大，鼓舞公众信心。8 有着丰富金融刑法实践经验的刑法学者毛玲玲则认为，金融监管引导金融刑法，不仅能够帮助规范整个金融法律体系，也能为及时处罚金融违法犯罪行为创造有利条件，增强金融犯罪和刑事处罚之间联系的确定性和紧密性，使金融监管部门和公检法机关的部门衔接更加顺畅，加强金融执法体系中多元主体的合作与协调，提高金融犯罪执法能力。9 因此，对于 2007 年后国务院政策文件和相关司法解释采取否定或者至少是淡化金融监管部门对非法集资犯罪查处中的积极作用的做法，值得商榷。

2015 年国务院《处置非法集资意见》再次重申: 地方各级政府要建立健全防范和处置非法集资工作领导小组工作机制，由政府分管领导担任组长，明确专门机构和专职人员，落实职责分工。同时，提出防范和处置非法集资应由地方各级政府牵头，统筹指挥; 中央层面，部际联席会议顶层推动、协调督导，银监会作为牵头单位与各部门协同配合; 省级政府为防范和处置非法集资的第一责任人，地方各级政府根据属地管理，负责区域内的风险排查、监测预警、案件查处、善后处置和维稳工作，并提出将防范和处置非法集资工作纳入地方政府领导班子和领导干部的综合考核评价体系。实际上，早在联席会议制度建立之前，国务院办公厅即开始着手制订各种政策文件来指导或影响非法集资案件的定性和查处工作。例如，2001 年国务院办公厅发布的《关于严厉打击以证券期货投资为名进行违法犯罪活动的通知》规定，对超出核准的经营范围，非法从事或变相非法从事证券期货交易活动，非法经营境外期货、外汇期货业务的，以涉嫌非法经营罪立案查处; 对未经证券监管部门批准和工商部门登记注册，擅自设立证券期货机构的，以涉嫌擅自设立金融机构罪立案查处; 对以“投资咨询”、“代客理财”等为名，以高额回报、赠送礼品、虚假融资、减免手续费等为诱饵，吸纳客户资金，采用内部模拟证券期货交易等手法，非法侵占他人财产的，以涉嫌集资诈骗罪立案查处。2006 年国务院办公厅《关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》对何种情形属于擅自公开非法发行股票，何种情形属于变相公开发行股票，何种情形属于非法经营证券业务，均规定了具体的界定标准。 2007 年国务院办公厅发布《关于依法惩处非法集资有关问题的通知》，对如何界定“非法集资”规定了三大特征要件。以上国务院在不同时期对非法集资案件认定及处置作出的种种规定，对公检法机关在处理案件时必然会产生潜移默化的影响。

三、非法集资案件处置中政府和相关机构的职责定位探讨

(一) 地方政府、金融监管部门和公安机关的职责与角色定位

当地方政府成为了防范和处置非法集资案件的第一责任人后，便可以解读政府处置办对南京YQN 公司涉嫌非法吸收公众存款一案在查处时所采取的系列应对措施。因属跨区域案件，泰州市处置办将案件基本情况及处置意见向江苏省处置办上报; 因涉案公司住址在南京市秦淮区，故南京市处置办要求秦淮区政府提前做好处置应急预案，并要求南京市商务局、工商局、宣传部门、网监部门对涉事公司的情况开展职责范围内的调查，南京市公安部门则采取边控措施限制相关人员出境，并收集、研判相关信息，配合做好相关工作。但是，南京市处置办在组织政府各部门按职责分工调查与相互协作时，对南京市公安机关能否根据浙江绍兴、嘉兴两地公安部门对该案的定性，或者本省兴化市公安部门的意见，直接对涉案公司予以刑事立案开展侦查工作，不作表态。并且，也没有依据《处置非法集资部际联席会议工作机制》的规定，对重大、跨省且达到一定规模的案件，如认为因现行法律法规界定不清难以定性的，则应通过江苏省政府提出初步认定意见后，上报联席会议由其组织有关部门依法认定。南京市处置办依据公安机关上报的南京市目前尚未接到投资人报案的情况反映，便认可了公安机关对该事件作出的性质不明、不予立案的处理决定。因此，需进一步探讨的是，在当下查处非法集资案件中，公安机关应如何找准自身的定位，依法行使职权。

我国《人民警察法》规定，警察应依法履行“预防、制止和侦查违法犯罪活动”职责，因此，公安机关对其管辖范围内的刑事案件有权自行决定立案侦查，任何机关、团体无权干预。但是，在 1995 年《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》首次将非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪等罪名纳入我国刑法框架体系时，对众多新类型金融犯罪的构成要件、特征和相关法律术语的含义，理论界与实务部门均处于探索阶段，因此，该时期的金融监管部门对非法集资活动进行的性质认定工作，不仅具有权威性和专业性，同时，也帮助公安机关指明了案件侦查方向，其历史作用不容否认。随着1996 年《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》、2001 年《全国法院审理金融犯罪案件最高人民法院工作座谈会纪要》、2010 年《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等金融犯罪刑事政策和司法解释的相继出台，非法集资犯罪的罪名、术语含义、要件特征等已被司法机关所熟知，因此，金融监管部门的性质认定结论已不适宜作为公安机关立案侦查的前置程序要件。但是，金融监管部门在金融犯罪侦查中对犯罪嫌疑人复杂金融工具运用的把握、对案件所涉财务数据信息作出的专业性判断，并据以得出的倾向性意见，仍然必须得到公安机关足够的尊重。因此，立法在否定金融监管部门对非法集资案件查处主导地位的同时，应积极修订相关法律，明确其在金融犯罪查处中的重要辅助地位与专业协作职责。

另外，对异地银监部门和公安机关认定本地企业涉嫌非法集资犯罪并予以立案的，当地公安机关是应直接认同其对案件的定性，还是应采取另行组织相关部门调查核实后再作决定? 以上处理，是关乎工作效率问题，还是一个严肃的司法权独立行使问题? 笔者认为，南京 YQN 公司不论是在浙江或者是江苏，均以一致的手法向投资人销售理财产品，如果该经营行为在浙江被认定为属于非法集资，而在江苏则成为了合法经营，殊难想象。在非法集资案件的认定、查处由地方政府主导的情形下，根据《处置非法集资意见》规, 定的职责分工，对需要经过市场准入许可的行业领域，由准入监管部门负责防范、监测和预警; 对无需市场准入许可，但有明确主管部门指导、规范和促进的行业领域，由后者牵头负责; 对没有明确主管、监管部门的行业领域，由地方各级政府组织协调相关部门利用现有的市场监管手段综合监管。然而，当下涉嫌从事非法集资活动的机构，如网络借贷平台、资产公司、担保公司、投资咨询公司等企业均不属于金融机构，即其均无需严格的市场准入许可，且通常也没有明确的行业主管部门或者监管部门。因此上述案件中，南京市处置办并未向南京市银监局等金融监管部门要求协助调查，另由于南京 YQN 公司存在外资股东，因此南京市商务局作为该公司的行业管理部门被要求参与核查。但是，不论是商务局还是工商局，两部门向南京市处置办所提供的涉案公司信息资料，均与公安部门通过网络查询的由政府部门网站公示的信息资料基本一致，即以上防范、监测和预警措施未能发挥预想中的作用。非法集资作为我国经济金融领域中长期存在并有着复杂经济金融成因的痼疾，如果抛开具有丰富金融专业知识和长期金融监管经验的金融监督管理部门的协助，那么无论是由公安机关独立开展案件侦查，还是由各行业主管部门、监管部门参与调查，其效果均难如人意。按照案件的认定、查处和处置由地方政府实行属地管理并作为第一责任人的处置办法，由于此类案件与地方利益纠葛颇深，案件查处不可避免会存在地方保护或者行政权力不当干预现象。受其影响，公安机关很难做到独立行使立案侦查权，检察院和法院的司法权行使也会受到影响。因此，如何协调金融监管部门、地方政府与公安机关在查处非法集资犯罪中形成的金融监管、政府干预和司法权独立行使三者关系，理顺彼此职责与角色定位，无疑是一个极富中国特色的法律难题。

(二) 跨区域非法集资案件涉案资产处置的“三统两分”原则法律问题

在浙江桐乡市公安局冻结南京 YQN 公司 2. 4 亿元银行账户资金后，经该公司有意散播，被南京众多的投资者获悉，因担心投资受损，投资人纷纷串联并可能引发群体事件。在异地公安机关依法对涉案资产采取查封、冻结、扣押措施时，一般认为，此举将会导致其他涉案地区的非法集资处置工作开展陷于被动。2014 年最高人民法院《非法集资适用法律意见》第 8 条规定: “对于分别处理的跨区域非法集资刑事案件，应当按照统一制定的方案处置涉案财物。”那么，处置涉案财物的统一方案应由谁制定以及如何制定就成为关键问题。2015 年国务院《处置非法集资意见》为此规定了跨省非法集资案件的“三统两分”处置原则: 统一指挥协调、统一办案要求、统一资产处置、分别侦查诉讼、分别落实维稳。即由防范、处置非法集资的牵头省份依法合规、公平、公正、合理地制定涉案资产的统一处置方案，同时与其他涉案地区加强沟通协调，相互配合协作，以防止单独处置涉案财产引发新的社会矛盾。因此，桐乡市公安机关采取的冻结涉案公司巨额银行存款的行为，根据现行司法解释和国务院文件规定，并不足以倒逼南京市公安机关对南京 YQN 公司立即予以立案并开展侦查工作，也不能起到对桐乡市非法集资受害人的财产损失给予优先保护的作用，因为根据 “ 三统两分 ”原则规定，浙江公安部门并不能自行处置其所冻结的银行账户内资金。与此相似，河南省政府办公厅《关于进一步做好防范打击和处置非法集资工作的意见》( 豫政办〔2015〕22 号) 规定，地方政府应指定牵头部门组建资产处置工作小组负责非法集资案件资产的清理清退工作，对跨区域案件的资产处置，要加强与涉案地在侦办管辖、资产查封、资产追缴、资金清退等方面的沟通协调，严禁单方面擅自处置资产。然而，非法集资类犯罪涉及多种罪名，这将导致如果一些地方的公安机关、法院按照非法经营罪、合同诈骗罪、组织、领导传销活动罪等罪名予以定性查处并裁判时，或者将案件定性为属于普通的投资合同民事纠纷予以处理时，不同的性质认定和裁判，将使得对涉案资产的最终处置结果脱离 “ 三统两分 ”原则规定的控制。并且，即使一致认定为属于非法集资犯罪，对于涉案资产的保管移送、审前返还、先行处置、违法所得追缴、执行等，跨区域不同的执法部门间的工作应如何有效衔接与相互配合，不论从法律体系结构完善的角度还是从地方政府行政权与法院司法审判权行使的角度分析，目前仍无法找到妥善的解决办法。10 因此，笔者认为，鉴于非法集资犯罪罪名的多样性和认定的复杂性，民间借贷和非法集资犯罪界限的模糊性，以及该犯罪的跨区域性特点，对非法集资犯罪的规制，不仅是一个严肃复杂的法律问题，也是一个需要从更高层面予以通盘考虑、统筹解决的社会问题。

四、非法集资案件涉案财产的追缴与责令退赔法律问题

(一) 非法集资犯罪刑事判决书对涉案财产和受害人损失赔偿的处理模式

非法集资案件经公安机关立案侦查、检察机关提起公诉及法院依法宣判后，处置工作中的最后也是最重要的一个环节，即为对涉案财物的追缴与发还，该工作的完成情况直接关系到非法集资案件处置的社会效果。调研结果显示，在我国各类刑事案件的判决中，财产附加刑的判处比例通常非常高，但实际的执行率却很低; 刑事案件被告人未履行财产刑时，法院予以立案移送执行的比率同样也非常低; 一些法院或是没有开展财产刑执行工作，或是选择性的仅移送被执行人具有履行能力的案件。¹¹非法集资案件的受害人众多，而被告人或是在案发时跑路，或是已将财产挥霍得所剩无几，或是案发前转移、隐匿了大量资产，因此，当法院在刑事判决书中宣判被告人的刑事责任后，随之而来的财产退赔问题便成为焦点。各地法院在刑事判决书中对被告人非法所得的追缴，对受害人财产损失的返还，对公安机关查封、冻结、扣押涉案财产的处置，表述不一。根据对中国裁判文书网各地法院的刑事判决书查询结果，归纳如下。

其一，对公安机关的暂扣财物、被告人的退赃款及法院对被告人的追缴财产，判令返还给被害人，并在判决书后附载被害人姓名、身份证号码、财产损失金额等内容的退赔清单，相关财产不足支付的，则判令按比例偿还。相应判决书表述有: “暂扣在公安机关的人民币XX万元，以及被告人的退赃款XX万元，共计XX万元，按比例退赔各被害人(退赔清单附后)”; ¹²“扣押在案的涉案财物(见本判决书附件) 予以追缴返还被害人; 13“扣押在公安局的被告人违法所得人民币XX万元，暂存在本院的被告人违法所得人民币XX万元，按比例发还给相应投资人; 被告人其余的共同违法所得，及非法吸收的未归还款项，继续予以追缴，发还给相应投资人( 详见附表) ; 14“继续追缴违法所得人民币XX 元，不足部分责令退赔。扣押查封在案的赃款、赃物等依法处置后予以发还，相关数额折抵上述违法所得 ” ; 15 “ 依照《刑法》第 6 4 条规定，对公安机关扣押在案的违法所得的财物，应追缴退赔被害人”，等等。16

其二，判令由公安机关负责将扣押的财产发还被害人，并负责继续追缴被告人的非法所得。相关判决书表述有: “扣押在公安局的人民币XX万元，由扣押机关发还被害人，其余赃款继续予以追缴”; ¹⁷“本案扣押的涉案财物以及被告人退出的违法所得，由扣押机关依法处理。对被告人的违法所得，继续予以追缴或者责令退赔”，等等。18

其三，责令被告人负责退赔财产于被害人。判决书表述有: “责令被告人退赔被害人尚未返还的投资款( 详见后附清单) ”; ¹⁹“责令被告人对各被害人的经济损失承担退赔责任”，等等。²⁰

其四，部分地方法院的刑事判决书中对非法集资受害人的财产损失是否返还，如何返还，以及由谁负责追缴等问题，只字不提，仅判决被告人承担相应的主刑刑罚。21

非法集资受害人的财产损失究竟应当由审判法院还是由侦办案件的公安机关负责发还给受害人? 被告人的涉案资产或者非法所得的追缴应由法院还是公安机关具体负责? 责令被告人退赔的，由谁负责监督履行? 被告人不履行退赔义务时，应如何处理? 以上问题，涉及对刑法条文中关于责令退赔、追缴财产规定的理解与执行，实践中存在重大争议。

注释:
  6王文宇: 《金融法发展专题回顾: 国际视野与本土反思》，《台大法学论丛》( 台北) 第 40 卷特刊( 2011 年 10 月) 。
  7周士榆: 《台湾地区经济金融犯罪的侦审概况》，《日新司法年刊》2014 年。
  8陈志武: 《法院如何介入证券监管》，《财经》2002 年第 10 期。
  9毛玲玲: 《金融犯罪的实证研究———金融领域的刑法规范与司法制度反思》，法律出版社 2014 年版，第 95 页。
  10如据 2016 年 8 月 11 日《广州日报》报道，“e 租宝”广州分公司的相关负责人被广州市公安局天河区分局立案侦查，侦查终结后移送天河区检察院审查起诉，在案嫌疑人 9 名，涉案金额 2. 2 亿元。这似乎是为保护地方受害投资者的利益，导致地方政府并不倾向于由异地的司法机关来完全主导案件的审理和对涉案资产的处置。
  11蒋瑶等: 《财产刑执行难题及其解决路径》，《中国检察官》2015 年第 3 期。
  12参见福建省福州市鼓楼区人民法院( 2015) 鼓刑初字第 542 号刑事判决书。
  13参见山东省东营市东营区人民法院( 2009) 东刑初字第 71 号刑事判决书。
  14参见浙江省绍兴市上虞区人民法院( 2015) 绍虞刑初字第 229 号刑事判决书。
  15参见上海市第一中级人民法院( 2014) 沪一中刑初字第 104 号刑事判决书。
  16参见四川省成都市青羊区人民法院( 2013) 青羊刑初字第 522 号刑事判决书。
  17参见浙江省丽水市人民法院( 2007) 丽中刑初字第 33 号刑事判决书。
  18参见河南省济源市人民法院( 2014) 济刑初字第 460 号刑事判决书。
  19参见北京市房山区人民法院( 2006) 房刑初字第 00090 号刑事判决书。
  20参见重庆市第一中级人民法院( 2013) 渝一中法刑初字第 00187 号刑事判决书。
  21参见河南省郑州高新技术产业开发区人民法院( 2013) 开刑初字第 315 号刑事判决书; 黑龙江省哈尔滨市香坊区人民法院( 2014) 香刑初字第 238 号刑事判决书。

出处:《政治与法律》2017年第1期

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