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全口径预算管理之惑: 论社会保险基金的异质性 (下)
张荣芳,熊 伟
上传时间:2017/10/12
浏览次数:130
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关键词: 全口径预算管理;政府性收支;社会保险基金;社会保险法定
内容提要: 全口径预算管理虽是我国近期财政改革的目标,但有必要明确全口径预算的“口径”,准确界定政府性收支的范围。社会保险基金的所有权属于参保人,而不是政府,其收支不属于政府性收支,不应纳入全口径的政府复式预算体系。况且,社会保险制度是为了落实宪法赋予的社会保险权,关系到公民基本权利和政府基本义务,无论缴费还是赔付都应遵循法定原则,不宜付诸一年一度的预算审查批准程序。不过,为了说明政府对社会保 险基金拨款补贴的合理性,政府仍可要求社会保险基金向其提交预算,并作为政府预算的附件报送权力机关审议。

        () 社会保险待遇的属性决定其标准应由法律规定

        社会保险基金的支出具有唯一性即社会保险待遇被保险人的社会保险待遇请求权或者期待权属于宪法规定的社会基本权社会基本权是一种积极权 利 是 个 人 有 向 国 家 或 者 他 人 索 取 财 富 安 全 或 者其他利益的正面能力8482 第二次世界大战结束后,西方社会进入了后工业化的福利时代第二代权利主要以经济福利为主的积极权利开始兴起社会基本权利在各国宪法上的实现方式主要包括宪法方针条款宪法委托条款宪法制度保障以及视为人民的公法权利9442 - 444 不论通过其他哪种方式实现社会基本权利都意味着宪法中有关社会权利的规定只能 约束立法机关日本最高法院关于生存权的一系列判决中也明确社会保障立法权在立法机关10社会基本权利法定原则的基本要求是公民社会权的具体内容和限制应当由立法机关在遵守宪法规定的前提下明确国家从社会经济发展的需要和资源再分配的 角 度 可 以 适 当 对 社 会 保 险 关 系 予 以 调 整 但 其 调整程序必须遵循法律确定的原则其内容还应当遵守比例原则和其他基本权利乃至法治国社会国原则的 要求。11135

        我国宪法45 条明确规定中华人民共和国 公 民 在 年 老 疾 病 或 者 丧 失 劳 动 能 力 的 情 况 下 有 从 国家和社会获得物质帮助的权利该条款只能视为 一种方针条款要求立法机关制定相关法律实现宪法 规定的公民社会保险权在现实中我国政府在社会 保险管理方面享受广泛的权力和职能国务院及其 社会保险行政主管部门省级政府社会保险主管部 门甚至统筹地区政府均享受一定范围的社会保险收 支决策权535 - 36 国务院享有的有关社会保险收支标 准的制定权不是预算权的组成部分而是其依据社会 保险法律和立法法享有的立法权相关标准的确定也 不是依据预算规则而是综合所有因素的结果省级 政府以及其他统筹级别的政府在社会保险资金收支 方面的权力则来源于国务院有关条例或者决定政 府在社会保险收支方面的广泛决定权可以理解为我国社会保险规范还未健全是发展中的阶段性现象它并不代表理所当然也不意味着一成不变和法治 先进国家一样社会保险法定原则同样值得追求

        在理想的状况下社会保险基金在什么条件下支 出支出标准如何相关资金从哪里来均应该通过立 法事先确定而不是依据每年批准的预算计划基于 这 个 前 提 可 以 得 出 的 结 论 是 即 便 不 编 报 社 会 保 险 基 金 预 算 即 便 社 会 保 险 基 金 预 算 被 否 决 也 不 影 响 社会保险的缴费和支出从这个角度可以再次看出 社会保障基金的异质性这是社会保险基金不宜列 入政府预算的另一个原因

此预算非彼预算——社会保险基金管理的域外对比

        社会保险通常可区分为两种形态: 一为福利 型社会保险这种社会保险承载社会救助的目的重 视 所 得 重 分 配 功 效 在 各 种 财 源 中 政 府 税 收 占 有 相当的比例另一种为保险型社会保险该类型 的保险资金主要来源于被保险人与雇主缴纳的保费强调风险分摊原则政府只负责行政费用或者若干赤 字之弥补12

        福 利 型 社 会 保 险 制 度 中 社 会 保 险 事 务 基 本上由政府负责社会保险资金通过税收方式征集社会保险待遇支付也由政府有关部门负责这些国家 包括北欧国家一些英语国家以及部分中东欧国家如瑞典美国英国13在政府管理社会保险资金经 办社会保险事务的情形下社会保险预算相对独立其资金来源和支出事先确定即使预算年度未使用也不归入国库收入而是作为独立的资金进行管理用于事先特定的目的支出例如美国于 1935 年颁 布 社 会 保 障 法 案 》,建 立 老 年 遗 属 保 险 信 托 基 金 是为了促进社会保障财政的独立性将社会保障项目 开支与财政常规控制过程隔离开来防止当时不断膨 胀的联邦预算赤字影响社会保险基金的长期收支平 衡1412 时至今日美国的两大养老保险信托联邦老 年 遗 属 保 险 信 托 基 金 和 联 邦 残 疾 保 险 信 托 基 金 其 收 支 一 直 独 立 于 政 府 预 算 无 需 提 交 国 会 审 批 无 论 其赤字或盈余均与联邦政府预算无关15在大多数 国 家 尽 管 政 府 在 社 会 保 险 中 起 主 导 性 作 用 但 社 会 保险并不因此成为政府预算的一部分政府预算也仅 记录政府向社会保险基金的拨款23

        保 险 型 社 会 保 险 模 式 下 社 会 保 险 资 金 通 过社会保险费的方式征集由雇主和雇员供款这些 国家一般设置专门的非政府组织经办社会保险事务或者由私人保险公司经办如法国德国的社会保险由独立的公益法人组织管理这些机构享有自治权每一个社会保险机构都拥有自己独立财产和预算体 系预算计划由医疗保险机构工伤保险机构和养老 金保险机构的社会保险业代表大会或者由联邦劳动 代表处的管理参议会制定并由此获得法律上的约束 力16社会保险财政与国家财政相区分尽管国家 通过税收补助社会保险基金的情况存在但政府补贴 进 入 社 会 保 险 基 金 之 后 即 归 属 于 社 会 保 险 基 金 该 基金具有独立的预算独立的预算保证了保险金收 入与财政收入相分离保证了保险收支责任的统一并保护社会保险资金不受国家财政的干涉15新加 坡的社会保障公积金不论其收支投资运营均不纳 入 政 府 预 算 政 府 对 其 不 负 担 费 用 社 会 保 障 公 积 金 完全在政府预算之外运行

        我国现行社会保险基金实际上是一个基金集合 体 不 同 的 群 体 不 同 的 保 险 类 别 分 别 组 成 各 自 独 立 的社会保险基金每一基金只能依法提供法定范围和 标 准 的 保 险 待 遇 不 得 用 于 其 他 保 险 支 出 基 金 之 间 也不得互济社会保险基金不仅总支出水平是法定 的每一基金的支付范围也是如此社会保险待遇的 给付条件给付标准给付时间等要素基本上由社会 保险法律明确规定; 即使需要调整也必须事先按照 法 定 的 程 序 由 相 关 主 体 决 定 不 是 通 过 政 府 预 算 行 为 确 定 的 所 以 即 便 政 府 作 为 社 会 保 险 人 社 会 保 险基金预算只是基金内部的管理行为与权力机关对 政府的控制和管理无关不是现代意义上政府预算的 组成部分正因为如此许多国家尽管以课税征集社 会 保 险 资 金 并 由 政 府 直 接 管 理 社 会 保 险 资 金 也 未 将社会保险的收支纳入政府预算

        作为社会保险基金收入重要来源的政府补贴则 需要通过政府预算确定我国政府不仅创立社会保 险 制 度 直 接 经 办 社 会 保 险 事 务 还 赋 予 社 会 保 险 相 应的社会经济功能与此相适应政府也承担社会保 险的部分财政责任但是法律并未规定政府补贴的 具 体 数 额 范 围 以 及 补 贴 的 具 体 项 目 只 是 规 定 在 社 会 保 险 基 金 出 现 支 付 不 足 时 给 付 补 贴 。 政 府 补 贴社会保险基金的资金如果从政府公共预算中开 支 则 是 政 府 公 共 预 算 支 出 的 组 成 部 分 需 要 通 过 公 共预算程序确定; 如果从政府性基金中开支则归政 府性基金预算规范; 如果从国有资本经营预算中开 支 则 由 国 有 资 本 经 营 预 算 规 范 而 且 我 国 社 会 保险基金依据参保者的身份和保险风险的类别分割为 若干独立基金政府补贴总额在不同基金中的分配意味着政府对不同主体的补贴程度这也应当由权力 机关决定但是政府补贴进入社会保险基金之后就成为社会保险基金的一部分只需遵守社会保险基 金的预算规则

        美国的社会保险制度相对特别它不是由投保人 直 接 向 保 险 人 缴 费 并 藉 此 建 立 社 会 保 险 基 金 而 是 由政府通过收税筹集社会保险资金继而设立社会保 险信托由社会保险局负责管理和运营政府向社会 保 险 信 托 所 拨 的 款 项 除 了 常 规 性 的 社 会 保 障 税 还 包 括 相 关 税 收 减 免 的 补 偿 社 会 保 险 改 革 补 助 保 险 结余购买国债的利息等等24。社会保障税类似于我 国的社会保险缴费其他项目则相当于政府对社会保 险的补贴是为了弥补社会保险承担政府职责的成 本或者作为政府占用社会保险资金的代价尽管采 用社会保障税的形式美国经验仍可以支持本文立 场25站在政府预算的角度看当社会保障税进入国 库时当然是政府财政收入的一部分尽管其专用于 社会保险信托基金但必须履行政府财政拨款程序通过政府公共预算进行核算站在社会保险信托基 金 的 角 度 看 信 托 财 产 独 立 于 信 托 人 的 财 产 政 府 对 信托的拨款完成后资金就不再是归属于财政也正 是因为这个原因社会保险信托基金的预算独立于政 府预算

        当然作为一个公用机构社会保险基金也必须 有 预 算 需 要 履 行 内 部 的 审 批 程 序 而 且 应 该 积 极 向 社会披露信息正如现任财政部长楼继伟所言社会 保 险 缴 费 虽 然 不 是 财 政 资 金 但 是 公 共 资 金 同 样 需 要接受政府监管向社会公众公示其信息4只不 过 从 性 质 和 功 能 上 看 这 种 预 算 跟 国 有 企 业 财 务 计 划 无 异 是 社 会 保 险 基 金 内 部 的 一 种 管 理 手 段 理 论 上无需报送政府审批更无需纳入政府预算报送权力 机关审批由于社会保险基金的收入和支出都需要 遵守法律规定也包括遵守政府依照法律授权而制定 的法规规章和规范性文件可以想象社会保险基金 预算的自决空间并不大可能主要停留在内部管理费 用对外投资收益以及资金开支的优先顺位等方面即便如此社会保险基金预算的价值仍然不能被否 认因为它彰显了社会保险基金独立的法律主体地 位。

        在实务中我们可以设计这样一种操作模式政府仍然要求社会保险基金向其报送预算政府也将 社会保险基金预算作为政府预算的附件提交权力机 关审议不过这种设计不是为了满足权力机关对社会保险基金的控制和决定权而只是为了论证政府预 算中涉及对社会保险基金补贴的合理性毕竟当社 会保险基金申请政府补贴社会保险基金应该说明理 由当政府决定补贴社会保险基金而报请权力机关 审 批 时 政 府 也 需 要 说 明 理 由 基 于 这 种 需 求 如 果 社会保险基金能够向政府提供其预算政府在报送公 共预算时能够将社会保险基金预算作为附件则可以 给决策者提供充分有效的信息帮助其做出正确合理 的决定以判断政府是否有必要对社会保险基金提供 补贴简要来说社会保险基金预算介入政府预算体 系 之 后 并 不 是 作 为 复 式 的 政 府 预 算 的 组 成 部 分 而 只是作为支撑政府预算合理性的论证材料权力机 关可以审议社会保险基金预算但不能行使批准或否 决权也不能对预算方案进行修正

结论

         全口径预算管理的目的在于统一管理政府性资 金 尊 重 权 力 机 关 的 财 政 决 定 权 满 足 财 政 民 主 原 则 和法治原则的要求我国虽然形式上取消了预算外 资金建立了包括政府公共预算政府性基金预算国 有资本经营预算和社会保险基金预算在内的复式预 算体系全口径预算的框架概然形成但是由于缺乏 对政府性资金的完整定义现行全口径预算的口 径仍然存在可辨之处本文所讨论的社会保险基 金就是其中一例

        我国从 1995 年开始提出建立社会保障预算并 在一些地方按不同模式进行试点但是由于社会保 险与社会福利社会救济社会优抚的资金来源管理 方式有很大的区别很难将这 4 种不同的社会保障方 式纳入统一的预算因此2010 年开始社会保障 预算被社会保险基金预算所替代本文认为这不是 权宜之计而是代表着一种方向试图将原本归于公 共预算政府性基金预算和国有资本经营预算的社会 保 障 资 金 统 一 归 于 社 会 保 障 预 算 的 作 法 会 导 致 社 会保障预算内部的冲突也会破坏其他预算的完整性。

        不过相比政府财政资金社会保险基金具有异 质 性 政 府 对 其 不 应 享 有 所 有 权 也 不 宜 直 接 行 使 管 理和控制权引入社会保险人的概念之后政府职能 区别于保险人职能社会保险资金区别于国库资金因 此 社 会 保 险 基 金 不 能 纳 入 预 算 管 理 事 实 上 我 国目前也没有全国统一的社会保险基金各种基金分 散 于 不 同 的 统 筹 地 方 养 老 医 疗 生 育 工 伤 等 基 金 之间也不能调剂余缺当政府编报社会保险基金预 算 时 最 多 只 能 统 计 各 项 基 金 的 收 支 收 据 无 法 实 质 性整合资金

        社会保险基金具有收支法定的特点, , 无论是收入 还 是 支 出 都 需 要 事 先 制 定 法, 律 给 参 保 人 一 个 合 理 的预期作为社会保险人经办机构虽然拥有一定的 管理权但对缴费标准支出对象和范围并无决定权这些方面涉及到公民的社会保险权对应于国家举办社 会 保 险 的 宪 法 义 务 因 此 必 须 树 立 社 会 保 险 法 定 的原则有鉴于此即便将社会保险基金预算纳入广 义的政府预算范畴它也不可能像其他预算形式一 样通过一年一审的方式由权力机关行使批准权

        基于以上理由社会保险应该返璞归真回归其 保险的本质社会保险基金应该拥有独立的法律 地位区别于财政资金独立于政府预算当然由于 政府有义务对社会保险基金提供补贴为了论证补贴 资金支出的合理性政府可以要求社会保险基金向其 报告预算政府也可以将社会保险预算作为附件提供 给权力机关审议这种报告只是一种信息申报这种 审议也不同于审批如此既照顾了社会保险基金的 独 特 性 避 免 了 议 会 审 批 与 社 会 保 险 法 定 的 冲 突 可满足政府和议会对社会保险基金的知情权

注释:
  23 参见 Grayson Clarke,Policy Brief on Budget Management for So- cial Insurance Funds,刊于中国社会保障学会网站: http: / /www. zgs- bxh.org/contents/46/2188.html,2014年10月1日访问。
  24 参见美国社会保障局对 2015 财政年度申请联邦政府对社会 保险信 托 基 金 拨 款 的 说 明,http: / /www. ssa. gov/budget/fy15files/ 2015ptf. pdf,2014 年 10 月 4 日访问。
  25 前任财政部长谢旭人曾撰文提出,我国将适时研究开征社会 保障税。参见谢旭人: 《加快财税体制改革 促进又好又快发展》,《求 是》2010 年第 22 期,第 31 - 33 页。从规范和强化社会保险收入的角 度看,社会保险税也许比社会保险缴费更有优势。但是,如果不采纳 类似于美国的信托制度,政府将承担社会保险人的全部职责,也包括 与此相关的一切风险,导致社会保险预算与财政预算混同,不利于保 证社会保险资金的独立和安全。
  参考文献
  〔8〕张千帆. 宪法学导论( 第二版) 〔M〕. 北京: 法律出版社,2008.
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  〔11〕钟秉正. 社会法与基本权利保障〔M〕. 台北: 元照出版有限公司,2010.
  〔12〕孙 迺 翊 . 论 社 会 保 险 制 度 之 财 务 运 作 原 则 〔 J 〕. 政 大 法 学 评 论 ,2 0 0 8 ,( 2 ) : 6 1 - 1 3 6 .
  〔13〕郑 秉 文 ,房 连 泉 . 社 会 保 障 供 款 征 缴 体 制 国 际 比 较 与 中 国 的 抉 择 〔 J 〕. 公 共 管 理 学 报 ,2 0 0 7 ,( 1 0 ) : 1 5 - 2 1 .
  〔14〕林治芬,高文敏. 社会保障预算管理〔M〕. 北京: 中国财政经济出版社,2006.
  〔15〕EXCLUSION OF SOCIAL SECURITY FROM ALL BUDGETS,Pub. L. 101 - 508,title XIII,Sec. 13301 ( a) ,Nov. 5,1990,104 Stat. 1388 - 623.
  〔16〕〔德〕乌里奇·贝克尔. 德国社会保险的自治权———理念、组织安排和改革〔J〕. 社会保障研究,2005,( 1) : 56 - 67.
出处:《法律科学(西北政法大学学报)》2015年第3期
 
 
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