(二) 社会保险待遇的属性决定其标准应由法律规定

        社会保险基金的支出具有唯一性，即社会保险待遇。被保险人的社会保险待遇请求权或者期待权属于宪法规定的社会基本权。社会基本权是一种积极权 利 ，是 个 人 有 向 国 家 或 者 他 人 索 取 财 富 、安 全 或 者其他利益的正面能力。〔8〕482 第二次世界大战结束后，西方社会进入了后工业化的福利时代，第二代权利，主要以经济福利为主的积极权利，开始兴起。社会基本权利在各国宪法上的实现方式，主要包括宪法方针条款、宪法委托条款、宪法制度保障，以及视为人民的公法权利。〔9〕442 - 444 不论通过其他哪种方式实现社会基本权利，都意味着宪法中有关社会权利的规定只能 约束立法机关。日本最高法院关于生存权的一系列判决中，也明确社会保障立法权在立法机关。〔10〕社会基本权利法定原则的基本要求是，公民社会权的具体内容和限制应当由立法机关在遵守宪法规定的前提下明确。国家从社会经济发展的需要和资源再分配的 角 度 ，可 以 适 当 对 社 会 保 险 关 系 予 以 调 整 ，但 其 调整程序必须遵循法律确定的原则，其内容还应当遵守比例原则和其他基本权利乃至法治国、社会国原则的 要求。〔11〕135

        我国《宪法》第 45 条明确规定，中华人民共和国 公 民 在 年 老 、疾 病 或 者 丧 失 劳 动 能 力 的 情 况 下 ，有 从 国家和社会获得物质帮助的权利。该条款只能视为 一种方针条款，要求立法机关制定相关法律实现宪法 规定的公民社会保险权。在现实中，我国政府在社会 保险管理方面享受广泛的权力和职能。国务院及其 社会保险行政主管部门、省级政府社会保险主管部 门，甚至统筹地区政府均享受一定范围的社会保险收 支决策权。〔5〕35 - 36 国务院享有的有关社会保险收支标 准的制定权不是预算权的组成部分，而是其依据社会 保险法律和立法法享有的立法权，相关标准的确定也 不是依据预算规则，而是综合所有因素的结果。省级 政府以及其他统筹级别的政府在社会保险资金收支 方面的权力，则来源于国务院有关条例或者决定。政 府在社会保险收支方面的广泛决定权，可以理解为我国社会保险规范还未健全，是发展中的阶段性现象。 它并不代表理所当然，也不意味着一成不变。和法治 先进国家一样，社会保险法定原则同样值得追求。

        在理想的状况下，社会保险基金在什么条件下支 出，支出标准如何，相关资金从哪里来，均应该通过立 法事先确定，而不是依据每年批准的预算计划。基于 这 个 前 提 ，可 以 得 出 的 结 论 是 ，即 便 不 编 报 社 会 保 险 基 金 预 算 ，即 便 社 会 保 险 基 金 预 算 被 否 决 ，也 不 影 响 社会保险的缴费和支出。从这个角度可以再次看出 社会保障基金的异质性。这是社会保险基金不宜列 入政府预算的另一个原因。

五、此预算非彼预算———社会保险基金管理的域外对比

        社会保险通常可区分为两种形态: 一为“福利 型”社会保险。这种社会保险承载社会救助的目的， 重 视 所 得 重 分 配 功 效 ，在 各 种 财 源 中 ，政 府 税 收 占 有 相当的比例。另一种为“保险型”社会保险。该类型 的保险资金主要来源于被保险人与雇主缴纳的保费， 强调风险分摊原则，政府只负责行政费用或者若干赤 字之弥补。〔12〕

        在“福 利 型 ”社 会 保 险 制 度 中 ，社 会 保 险 事 务 基 本上由政府负责，社会保险资金通过税收方式征集， 社会保险待遇支付也由政府有关部门负责，这些国家 包括北欧国家、一些英语国家以及部分中东欧国家， 如瑞典、美国、英国。〔13〕在政府管理社会保险资金、经 办社会保险事务的情形下，社会保险预算相对独立， 其资金来源和支出事先确定，即使预算年度未使用， 也不归入国库收入，而是作为独立的资金进行管理， 用于事先特定的目的支出。例如，美国于 1935 年颁 布 《 社 会 保 障 法 案 》，建 立 老 年 、遗 属 保 险 信 托 基 金 ， 是为了促进社会保障财政的独立性，将社会保障项目 开支与财政常规控制过程隔离开来，防止当时不断膨 胀的联邦预算赤字影响社会保险基金的长期收支平 衡。〔14〕12 时至今日，美国的两大养老保险信托，联邦老 年 、遗 属 保 险 信 托 基 金 和 联 邦 残 疾 保 险 信 托 基 金 ，其 收 支 一 直 独 立 于 政 府 预 算 ，无 需 提 交 国 会 审 批 ，无 论 其赤字或盈余，均与联邦政府预算无关。〔15〕在大多数 国 家 ，尽 管 政 府 在 社 会 保 险 中 起 主 导 性 作 用 ，但 社 会 保险并不因此成为政府预算的一部分，政府预算也仅 记录政府向社会保险基金的拨款23。

        在“保 险 型 ”社 会 保 险 模 式 下 ，社 会 保 险 资 金 通 过社会保险费的方式征集，由雇主和雇员供款。这些 国家一般设置专门的非政府组织经办社会保险事务， 或者由私人保险公司经办。如法国、德国的社会保险由独立的公益法人组织管理。这些机构享有自治权， 每一个社会保险机构都拥有自己独立财产和预算体 系。预算计划由医疗保险机构、工伤保险机构和养老 金保险机构的社会保险业代表大会或者由联邦劳动 代表处的管理参议会制定，并由此获得法律上的约束 力。〔16〕社会保险财政与国家财政相区分。尽管国家 通过税收补助社会保险基金的情况存在，但政府补贴 进 入 社 会 保 险 基 金 之 后 ，即 归 属 于 社 会 保 险 基 金 ，该 基金具有独立的预算。独立的预算保证了保险金收 入与财政收入相分离，保证了保险收支责任的统一， 并保护社会保险资金不受国家财政的干涉。〔15〕新加 坡的社会保障公积金，不论其收支、投资运营，均不纳 入 政 府 预 算 ，政 府 对 其 不 负 担 费 用 ，社 会 保 障 公 积 金 完全在政府预算之外运行。

        我国现行社会保险基金实际上是一个基金集合 体 ，不 同 的 群 体 、不 同 的 保 险 类 别 分 别 组 成 各 自 独 立 的社会保险基金，每一基金只能依法提供法定范围和 标 准 的 保 险 待 遇 ，不 得 用 于 其 他 保 险 支 出 ，基 金 之 间 也不得互济。社会保险基金不仅总支出水平是法定 的，每一基金的支付范围也是如此。社会保险待遇的 给付条件、给付标准、给付时间等要素，基本上由社会 保险法律明确规定; 即使需要调整，也必须事先按照 法 定 的 程 序 ，由 相 关 主 体 决 定 ，不 是 通 过 政 府 预 算 行 为 确 定 的 。 所 以 ，即 便 政 府 作 为 社 会 保 险 人 ，社 会 保 险基金预算只是基金内部的管理行为，与权力机关对 政府的控制和管理无关，不是现代意义上政府预算的 组成部分。正因为如此，许多国家尽管以课税征集社 会 保 险 资 金 、并 由 政 府 直 接 管 理 社 会 保 险 资 金 ，也 未 将社会保险的收支纳入政府预算。

        作为社会保险基金收入重要来源的政府补贴，则 需要通过政府预算确定。我国政府不仅创立社会保 险 制 度 、直 接 经 办 社 会 保 险 事 务 ，还 赋 予 社 会 保 险 相 应的社会、经济功能，与此相适应，政府也承担社会保 险的部分财政责任。但是，法律并未规定政府补贴的 具 体 数 额 、范 围 以 及 补 贴 的 具 体 项 目 ，只 是 规 定 “ 在 社 会 保 险 基 金 出 现 支 付 不 足 时 ，给 付 补 贴 ”。 政 府 补 贴社会保险基金的资金，如果从政府公共预算中开 支 ，则 是 政 府 公 共 预 算 支 出 的 组 成 部 分 ，需 要 通 过 公 共预算程序确定; 如果从政府性基金中开支，则归政 府性基金预算规范; 如果从国有资本经营预算中开 支 ，则 由 国 有 资 本 经 营 预 算 规 范 。 而 且 ，我 国 社 会 保险基金依据参保者的身份和保险风险的类别分割为 若干独立基金，政府补贴总额在不同基金中的分配， 意味着政府对不同主体的补贴程度，这也应当由权力 机关决定。但是，政府补贴进入社会保险基金之后， 就成为社会保险基金的一部分，只需遵守社会保险基 金的预算规则。

        美国的社会保险制度相对特别，它不是由投保人 直 接 向 保 险 人 缴 费 ，并 藉 此 建 立 社 会 保 险 基 金 ，而 是 由政府通过收税筹集社会保险资金，继而设立社会保 险信托，由社会保险局负责管理和运营。政府向社会 保 险 信 托 所 拨 的 款 项 ，除 了 常 规 性 的 社 会 保 障 税 ，还 包 括 相 关 税 收 减 免 的 补 偿 、社 会 保 险 改 革 补 助 、保 险 结余购买国债的利息，等等24。社会保障税类似于我 国的社会保险缴费，其他项目则相当于政府对社会保 险的补贴，是为了弥补社会保险承担政府职责的成 本，或者作为政府占用社会保险资金的代价。尽管采 用社会保障税的形式，美国经验仍可以支持本文立 场25。站在政府预算的角度看，当社会保障税进入国 库时，当然是政府财政收入的一部分。尽管其专用于 社会保险信托基金，但必须履行政府财政拨款程序， 通过政府公共预算进行核算。站在社会保险信托基 金 的 角 度 看 ，信 托 财 产 独 立 于 信 托 人 的 财 产 ，政 府 对 信托的拨款完成后，资金就不再是归属于财政。也正 是因为这个原因，社会保险信托基金的预算独立于政 府预算。

        当然，作为一个公用机构，社会保险基金也必须 有 预 算 ，需 要 履 行 内 部 的 审 批 程 序 ，而 且 应 该 积 极 向 社会披露信息。正如现任财政部长楼继伟所言，社会 保 险 缴 费 虽 然 不 是 财 政 资 金 ，但 是 公 共 资 金 ，同 样 需 要接受政府监管，向社会公众公示其信息。〔4〕只不 过 ，从 性 质 和 功 能 上 看 ，这 种 预 算 跟 国 有 企 业 财 务 计 划 无 异 ，是 社 会 保 险 基 金 内 部 的 一 种 管 理 手 段 ，理 论 上无需报送政府审批，更无需纳入政府预算报送权力 机关审批。由于社会保险基金的收入和支出都需要 遵守法律规定，也包括遵守政府依照法律授权而制定 的法规、规章和规范性文件，可以想象，社会保险基金 预算的自决空间并不大，可能主要停留在内部管理费 用、对外投资收益、以及资金开支的优先顺位等方面。 即便如此，社会保险基金预算的价值仍然不能被否 认，因为它彰显了社会保险基金独立的法律主体地 位。

        在实务中，我们可以设计这样一种操作模式，即， 政府仍然要求社会保险基金向其报送预算，政府也将 社会保险基金预算作为政府预算的附件提交权力机 关审议。不过，这种设计不是为了满足权力机关对社会保险基金的控制和决定权，而只是为了论证政府预 算中涉及对社会保险基金补贴的合理性。毕竟，当社 会保险基金申请政府补贴，社会保险基金应该说明理 由。当政府决定补贴社会保险基金而报请权力机关 审 批 时 ，政 府 也 需 要 说 明 理 由 。 基 于 这 种 需 求 ，如 果 社会保险基金能够向政府提供其预算，政府在报送公 共预算时能够将社会保险基金预算作为附件，则可以 给决策者提供充分有效的信息，帮助其做出正确合理 的决定，以判断政府是否有必要对社会保险基金提供 补贴。简要来说，社会保险基金预算介入政府预算体 系 之 后 ，并 不 是 作 为 复 式 的 政 府 预 算 的 组 成 部 分 ，而 只是作为支撑政府预算合理性的论证材料。权力机 关可以审议社会保险基金预算，但不能行使批准或否 决权，也不能对预算方案进行修正。

六、结论

         全口径预算管理的目的，在于统一管理政府性资 金 ，尊 重 权 力 机 关 的 财 政 决 定 权 ，满 足 财 政 民 主 原 则 和法治原则的要求。我国虽然形式上取消了预算外 资金，建立了包括政府公共预算、政府性基金预算、国 有资本经营预算和社会保险基金预算在内的复式预 算体系，全口径预算的框架概然形成，但是，由于缺乏 对政府性资金的完整定义，现行全口径预算的“口 径”仍然存在可辨之处。本文所讨论的社会保险基 金就是其中一例。

        我国从 1995 年开始提出建立社会保障预算，并 在一些地方按不同模式进行试点。但是，由于社会保 险与社会福利、社会救济、社会优抚的资金来源、管理 方式有很大的区别，很难将这 4 种不同的社会保障方 式纳入统一的预算。因此，从 2010 年开始，社会保障 预算被社会保险基金预算所替代。本文认为，这不是 权宜之计，而是代表着一种方向。试图将原本归于公 共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的社会 保 障 资 金 ，统 一 归 于 社 会 保 障 预 算 的 作 法 ，会 导 致 社 会保障预算内部的冲突，也会破坏其他预算的完整性。

        不过，相比政府财政资金，社会保险基金具有异 质 性 ，政 府 对 其 不 应 享 有 所 有 权 ，也 不 宜 直 接 行 使 管 理和控制权。引入社会保险人的概念之后，政府职能 区别于保险人职能，社会保险资金区别于国库资金， 因 此 ，社 会 保 险 基 金 不 能 纳 入 预 算 管 理 。 事 实 上 ，我 国目前也没有全国统一的社会保险基金，各种基金分 散 于 不 同 的 统 筹 地 方 ，养 老 、医 疗 、生 育 、工 伤 等 基 金 之间也不能调剂余缺。当政府编报社会保险基金预 算 时 ，最 多 只 能 统 计 各 项 基 金 的 收 支 收 据 ，无 法 实 质 性整合资金。

        社会保险基金具有收支法定的特点, , ，无论是收入 还 是 支 出 ，都 需 要 事 先 制 定 法, 律 ，给 参 保 人 一 个 合 理 的预期。作为社会保险人，经办机构虽然拥有一定的 管理权，但对缴费标准、支出对象和范围并无决定权。 这些方面涉及到公民的社会保险权，对应于国家举办社 会 保 险 的 宪 法 义 务 ，因 此 ，必 须 树 立 社 会 保 险 法 定 的原则。有鉴于此，即便将社会保险基金预算纳入广 义的政府预算范畴，它也不可能像其他预算形式一 样，通过一年一审的方式由权力机关行使批准权。

        基于以上理由，社会保险应该返璞归真，回归其 “保险”的本质。社会保险基金应该拥有独立的法律 地位，区别于财政资金，独立于政府预算。当然，由于 政府有义务对社会保险基金提供补贴，为了论证补贴 资金支出的合理性，政府可以要求社会保险基金向其 报告预算，政府也可以将社会保险预算作为附件提供 给权力机关审议。这种报告只是一种信息申报，这种 审议也不同于审批。如此，既照顾了社会保险基金的 独 特 性 ，避 免 了 议 会 审 批 与 社 会 保 险 法 定 的 冲 突 ，又可满足政府和议会对社会保险基金的知情权。