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检察机关提起行政公益诉讼的职能定位与制度构建(一)
徐全兵
上传时间:2017/12/23
浏览次数:61
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关键词: 检察机关;行政公益诉讼;法律监督;职能定位;制度构建
内容提要: 为期两年的检察机关公益诉讼试点工作取得了预期成效,有效保护了国家利益和社会公共利益。实践层面的创新,推动了制度的创新。全国人大常委会修改《行政诉讼法》的决定正式确立检察机关提起行政公益诉讼制度。总结公益诉讼试点情况,对检察机关的职能定位进行分析,研究构建建检察行政公益诉讼的相关制度,具有重要意义。

一、问题的提出

2016年,一起由社会组织提起的环境民事公益诉讼案件——“常州毒地”案,引起了全国各大媒体的广泛关注。据2016417日央视新闻频道《新闻直播间》的报道,常州外国语学校自搬入新校区后,共有493名学生的血液指标被检查出现异常,个别学生已被查出罹患淋巴癌、白血病等。据报道,有专家称常州外国语学校新校区受到的污染与相邻施工地块曾是3家化工厂旧址有关。国家环境保护部和江苏省人民政府高度重视相关报道,并于当晚立即成立了联合调查组展开调查。2016425日深夜,常州市人民政府新闻办公室发布消息称,在原常隆地块即常州外国语学校相邻施工地块的修复处置中,存在诸如新北区未按时完成该地块土壤修复工程,针对在常州外国语学校相邻地块土壤修复工程尚未竣工而按原计划搬入的情形下,土壤修复工程施工单位未按要求落实污染防护措施,新北区监管部门对地块修复的监管工作不到位等问题,常州市人民政府称,将严格依法追究责任。针对常州外国语学校化工污染事件,2016429日社会组织自然之友和中国生物多样性保护与绿色发展基金会共同向常州市中级人民法院提起了环境民事公益诉讼,请求法院判令江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司等三被告承担消除影响、承担生态环境修复费用、赔礼道歉、承担原告因本诉讼支出的污染检测检验费等。2016516日江苏省常州市中级人民法院受理该案后,以“常州市政府及常州市新北区政府在本案诉讼开始前即对案涉污染地块实施应急处置,并正在组织开展相应的环境修复”“两原告提起本案公益诉讼维护社会环境公共利益的诉讼目的已在逐步实现”“案涉地块于2009年由常州市新北国土储备中心协议收储并实际交付”等为由,于2017125日做出了驳回原告诉讼请求的判决。

“常州毒地”案一审判决之所以引起社会巨大反响,是因为其中反映了环境公益诉讼的建构中所存在的很多亟待解决的问题。诸如在地方政府依法履行行政职权,“在本案诉讼开始前即对案涉污染地块实施应急处置,并正在组织开展相应的环境修复”“案涉地块土壤和地下水对外界环境的威胁已经得到初步控制”的过程中,社会组织是否有权对债务已经消灭的债务人企业提起诉讼?在地方政府正在着手履行行政职责发挥生态损害救济功能时,人民法院是否有必要受理本案以寻求司法救济?这些问题转换为另一种提法就是,如何处理好社会组织提起环境民事公益诉讼的救济生态损害功能与行政监督管理机关行政命令救济生态损害功能的重叠问题?是否应设置社会组织提起环境民事公益诉讼的前置条件?在构建我国环境公益诉讼制度之际,如何正确处理好类似问题,依然是完善我国环境公益诉讼制度的必经之道。

环境公益诉讼是保护以生态环境和资源免受污染和破坏为核心的社会公共利益的重要渠道。我国目前正着手构建的环境公益诉讼制度,试图设计出由有关社会组织“对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”提起环境民事公益诉讼,以及由人民检察院对“污染环境……损害社会公共利益的行为”提起民事公益诉讼,对“生态环境和资源保护负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害的行为”提起环境行政公益诉讼等两种类型的诉讼方式,实现保护以生态环境和资源免受污染和破坏为核心的社会公共利益之目的。毋庸置疑,立法者试图通过构建新制度来保护以生态环境和资源免受污染和破坏为核心的社会公共利益,这显然是值得肯定的进步。据统计,2014424日修订的《环境保护法》自201511日起施行至20166月,全国法院共受理社会组织提起的各类环境民事公益诉讼一审案件共93件。自20157月,全国人大常委会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权最高人民检察院在北京、内蒙古、吉林等13个省(自治区、直辖市)就生态环境和资源保护等开展公益诉讼试点以来,全国法院共受理人民检察院提起的环境民事、行政公益诉讼案件共21件(其中,环境民事公益诉讼案件11件,环境行政公益诉讼案件10件)。然而,立法者在构建新制度之际,尽管在一定程度上解决了提起环境公益诉讼主体资格问题,但忽视了所建构的环境公益诉讼制度在内部间存在的冲突问题,以及环境公益诉讼制度与已有制度外部间的功能重叠问题。也就是说,在我国当前环境公益诉讼制度的建构中,一方面,在所建构的环境公益诉讼制度的内部之间,尚存在人民检察院提起环境民事公益诉讼的要件与人民法院受理环境民事公益诉讼要件间的冲突问题、人民检察院提起环境民事公益诉讼在程序上的相互冲突问题、人民检察院提起环境公益诉讼的诉前程序的有关规定与环境公益诉讼特征相冲突的问题、未规定社会组织提起环境民事公益诉讼前置条件导致与行政执法程序相冲突的问题;另一方面,在所建构的环境公益诉讼制度与已有制度的外部之间,尚存在人民检察院提起环境民事公益诉讼的功能与刑事附带民事诉讼制度的功能重叠问题、社会组织提起环境民事公益诉讼的功能与行政监督管理机关行政命令救济生态损害功能的重叠问题。从“常州毒地”公益诉讼案件来看,2017125日江苏省常州市中级人民法院之所以判决驳回原告提起的环境民事公益诉讼,也是基于我国当前制度建构中存在的有关未规定社会组织提起环境民事公益诉讼前置条件导致与行政执法程序相冲突的问题、行政主管部门的生态损害救济功能与环境民事公益诉讼维护环境公共利益功能重叠等问题,所做出的一种选择。

尽管我国学者针对2012831日修正的《民事诉讼法》和2014424日修订的《环境保护法》的相关规定,提出了有关从提起环境公益诉讼的主体资格、扩大环境公益诉讼的对象范围、明确环境公共利益的法律性质、建立环境行政公益诉讼、环境公益诉讼中的生态修复等方面完善我国环境公益诉讼制度的建议,但是,相关研究涉及对环境公益诉讼制度内部间的冲突和环境公益诉讼制度与已有制度外部间功能重叠等问题的解决甚少,因此,在我国加紧探讨起草民法典分则侵权责任编,对污染环境与破坏生态侵权责任进行再法典化的背景之下,在十二届全国人大常委会做出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》试点期即将在2017年结束之际,如何系统理顺环境公益诉讼制度内部间的关系,以及如何实现环境公益诉讼制度与已有制度外部间的无缝对接等问题,仍值得深入探讨。

二、冲突:现行环境公益诉讼制度建构中的问题

我国在构建环境公益诉讼制度时,采取的是“摸着石头过河”,边试点边立法的制度建构方式。第一,在经过2007年至2012年期间的环境公益诉讼试点之后,2012831日修正的《民事诉讼法》第55条关于“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的规定,从立法上确立了环境民事公益诉讼制度。第二,通过2014424日修订的《环境保护法》第58条和最高人民法院于201517日施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔20151号)等规定,明确了社会组织提起环境民事公益诉讼的主体资格和人民法院审理环境民事公益诉讼案件的相关程序等。第三,201571日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,以及最高人民检察院于201616日发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等规定,就人民检察院提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼进行了规定。第四,针对人民检察院提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼,于2016225日最高人民法院印发的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(法发〔20166号),就人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件的相关问题进行了规定。可以看出,我国环境公益诉讼制度的建构,并没有采取从整体上系统设计与构建环境公益诉讼制度的传统制度建构模式,而是通过获取试点经验,采取的是步步突破,在《民事诉讼法》确立环境民事公益诉讼、《环境保护法》规定社会组织提起环境民事公益诉讼主体资格等的基础上,由最高人民法院就社会组织提起环境民事公益诉讼和审理环境民事公益诉讼的相关事宜进行规定,以及由最高人民检察院就其提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼进行试点规定等方式而展开。尽管这种做法有利于“各个击破”,但也容易出现制度建构中的如下显著问题:一是,在制度内部,因缺乏相关部门之间的协调沟通,最高人民法院关于环境民事公益诉讼的相关规定与最高人民检察院提起环境公益诉讼的相关规定之间出现了相互冲突的问题。二是,在制度外部,由于最高人民法院和最高人民检察院分别是以如何发挥其各自部门职能为出发点构建环境公益诉讼制度,并未重视所构建制度与现有制度之间的衔接,乃至出现了忽视发挥已有制度维护环境公共利益功能,从而导致在构建环境公益诉讼制度时,出现了有关环境公益诉讼制度的安排与已有制度之间衔接不畅的问题。

(一)制度内部间的矛盾冲突

1.人民检察院提起环境民事公益诉讼的要件与人民法院受理环境民事公益诉讼要件相冲突

根据201517日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条关于“法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定,对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼,符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的,人民法院应予受理”的规定,以及2016225日印发的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(法发〔20166号)第1条关于“人民检察院认为被告有污染环境、破坏生态、在食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体提起诉讼或者适格主体不提起诉讼的情况下,向人民法院提起民事公益诉讼,符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的,人民法院应当登记立案”等规定,人民法院受理环境民事公益诉讼的要件包括:第一,须由适格主体提起;第二,符合《民事诉讼法》第119条第二项、第三项、第四项规定的提起诉讼的条件;第三,提起诉讼的对象范围是“已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”。

具体地,对于人民检察院而言,人民法院审理人民检察院提起环境公益诉讼的对象范围是“人民检察院认为被告有污染环境、破坏生态……等损害社会公共利益的行为”,因此,立法者在设计环境公益诉讼制度之际,应做到人民检察院提起环境民事公益诉讼的要件与人民法院受理环境民事公益诉讼的要件无缝对接,保持一致。也就是说,在人民法院受理环境民事公益诉讼的三个要件中,第一个要件和第二个要件已不成为问题,成为问题的是第三个要件。具体而言,第一,关于“须由适格主体提起”的要件,已通过授权得到了解决。由于我国现行立法尚未明确规定人民检察院可以提起环境民事公益诉讼,因此,为解决人民检察院提起环境民事公益诉讼的的主体资格,201571日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》明确做出了“授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点,人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件”的规定,因此,在试点期间,人民检察院也是适格主体,可以提起环境民事公益诉讼。第二,关于须“符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的提起诉讼的条件”的要件,也并不成为问题。这一要件是原告起诉必须具备的条件,因此,人民检察院作为主体提起环境民事公益诉讼时,也须具备这一起诉要件。第三,关于人民检察院提起环境民事公益诉讼的对象范围要件,我国已初步构建的环境公益诉讼制度,在设计上出现了人民检察院提起环境民事公益诉讼的对象范围要件与人民法院受理环境民事公益诉讼的对象范围要件相互矛盾冲突的奇怪现象。即,最高人民检察院于201616日发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的人民检察院提起环境公益诉讼的“对象范围要件”,与201517日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、以及2016225日印发的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》规定的人民法院受理环境民事公益诉讼的“对象范围要件”并不一致。具体而言,最高人民检察院于201616日发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第1条将人民检察院提起环境民事公益诉讼的对象范围限定于“污染环境”“损害社会公共利益的行为”,比人民法院受理环境民事公益诉讼的条件——“对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”——范围狭窄,造成了我国目前正着手构建的环境公益诉讼制度内部间的相互矛盾与冲突。

 


出处:《行政法学研究》2017年第5期
 
 
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