首页 | 金融服务法总论|证券和金融商品交易法|银行法票据法|保险法|信托法|金融公法|金融税法|环境金融法|国际金融法|法金融学
中财法学论坛|国外动态|金融服务法评论|金融服务法研究咨询报告|金融法案例|金融法规速递|金融消费者教育|课程与课件|金融法考试
 今天是
北京市金融服务法学研究会2017年年会通知      《私募投资基金管理暂行条例(征求意见稿)》专家咨询会在京召开      对《私募投资基金管理暂行条例(征求意见稿)》提出的若干意见      《私募投资基金管理暂行条例(征求意见稿)》专家研讨会暨中国法学会2017年第26期立法专家咨询会成功举行     
您现在的位置:首页>>>环境金融法
检察机关提起行政公益诉讼的职能定位与制度构建(二)
徐全兵
上传时间:2017/12/23
浏览次数:64
字体大小:
关键词: 检察机关;行政公益诉讼;法律监督;职能定位;制度构建
内容提要: 为期两年的检察机关公益诉讼试点工作取得了预期成效,有效保护了国家利益和社会公共利益。实践层面的创新,推动了制度的创新。全国人大常委会修改《行政诉讼法》的决定正式确立检察机关提起行政公益诉讼制度。总结公益诉讼试点情况,对检察机关的职能定位进行分析,研究构建建检察行政公益诉讼的相关制度,具有重要意义。

2.人民检察院提起环境民事公益诉讼的程序相互冲突

最高人民检察院于201616日发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第1条与第7条之间存在互为前提条件的循环前提条件规定。即,根据第1条关于“人民检察院履行职责中发现污染环境……损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼”的规定,检察院应该是在“履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责”的过程中,发现“污染环境……损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下”,才可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。根据我国宪法和法律的规定,检察机关作为司法机关,其主要职责是提起刑事公诉。作为法律监督机关,其主要职责是对其他司法机关适用法律的行为和行政机关的执法行为进行监督。人民检察院依法行使检察权,履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责,是其首要职责,因此,检察院在履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责的过程中,如果“发现国家工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪线索”的情形,则应该根据《人民检察院组织法》第11条关于“人民检察院发现并且认为有犯罪行为时,应当依照法律程序立案侦查,或者交给公安机关进行侦查。侦查终结,人民检察院认为必须对被告人追究刑事责任时,应当向人民法院提起公诉”的规定,履行相关法定职责。然而,《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第4条关于“人民检察院各业务部门在履行职责中,发现可能属于民事公益诉讼案件范围的案件线索,应当将有关材料移送民事行政检察部门”的规定,以及第7条关于“民事行政检察部门在办理民事公益诉讼案件过程中,发现国家工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪线索的,应当及时移送职务犯罪侦查部门;发现其他刑事犯罪线索的,应当及时移送侦查监督部门”的相关规定,将会导致人民检察院履行法定职责工作程序混乱而复杂,导致相关案件材料在人民检察院各业务部门来回移送,甚至有影响人民检察院“履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责”等首要职责之嫌。

3.人民检察院提起环境民事公益诉讼的诉前程序的有关规定与环境公益诉讼特征的冲突

201616日发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第13条虽然规定了人民检察院在提起环境民事公益诉讼之前,应当履行的诉前程序,即,“(一)依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼;(二)建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼。有关组织提出需要人民检察院支持起诉的,可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼。法律规定的机关和有关组织应当在收到督促起诉意见书或者检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复人民检察院”。尽管《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》设置了诉前程序,试图对人民检察院之外的法律规定的机关、符合法律规定条件的有关组织和人民检察院之间提起环境民事公益诉讼的先后顺序进行规定,但是,相关规定与环境公益诉讼的特征,以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定并不一致,值得进一步推敲。

第一,对有关社会组织提起环境民事公益诉讼的范围进行限制,不符合环境民事公益诉讼制度特征。为环境公共利益而展开的公民诉讼,是一种与案件无直接利害关系的原告出于维护环境公共利益之目的,针对损害环境公共利益的行为,向法院起诉的新型诉讼制度。只要是符合法律规定的适格主体,均有权提起环境公益诉讼。因此,201517日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条明确规定,“法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定,对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼,符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的,人民法院应予受理”。即,只要是符合《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条等法律规定条件的社会组织,均有权对“已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”,并不受地域限制。但是,《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第13条关于“(二)建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼”的规定,是最高人民检察院以内部规定对最高人民法院司法解释中提起环境民事公益诉讼的有关社会组织的范围进行限制。这种做法,一方面,反映了最高人民检察院并未十分把握环境民事公益诉讼制度的特征,做出的有关提起环境民事公益诉讼要件规定与环境民事公益诉讼制度特点本身不符;另一方面,也反映了最高人民检察院在制定实施办法时,脱离最高人民法院现有环境民事公益诉讼的相关司法解释的规定,其制定的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》明确地限制了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》有关提起环境民事公益诉讼要件的规定。

第二,“诉前程序”规定了人民检察院提起公益诉讼的“一个月”等待时期,并不能排除“最高人民法院”第10条关于人民法院受理环境民事公益诉讼后增列“共同原告”的相关规定。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第13条和第14条为人民检察院提起环境民事公益诉讼设置了“诉前程序”,明确规定“法律规定的机关和有关组织应当在收到督促起诉意见书或者检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复人民检察院”“经过诉前程序,法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼,或者没有适格主体提起诉讼,社会公共利益仍处于受侵害状态的,人民检察院可以提起民事公益诉讼”,因此,人民检察院从发现“被告有污染环境……损害社会公共利益的行为”后,须经过“依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼”,或者“建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼”,并经“法律规定的机关和有关组织”在一个月内“将办理情况及时书面回复人民检察院”的诉前等待期等程序,才可决定是否向人民法院提起环境民事公益诉讼。而且,这一规定仅仅是对人民检察院与人民检察院之外的法律规定的机关、符合法律规定条件的有关组织之间提起环境民事公益诉讼的先后顺序的规定,并不能取代人民法院受理环境民事公益诉讼的相关规定。即,根据201517日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第10条关于“人民法院受理环境民事公益诉讼后,应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告,并公告案件受理情况。有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起三十日内申请参加诉讼,经审查符合法定条件的,人民法院应当将其列为共同原告;逾期申请的,不予准许”的规定,就会出现人民检察院提起的环境民事公益诉讼,需要经过六十五日的等待时期之后,方可进入由人民法院进行审理的阶段。这样,现行环境公益诉讼制度所设计的采用人民检察院提起环境民事公益诉讼途径保护国家和社会公共利益,很显然在时间上并不占优势,不能保证“社会公共利益”及时、迅速地得到救济

4.未规定社会组织提起环境民事公益诉讼前置条件,导致与行政执法程序冲突

我国现行《环境保护法》第58条关于社会组织提起环境民事公益诉讼条件规定,以及201517日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》并未就社会组织提起环境民事公益诉讼设置环境行政执法前置条件。这样的制度设计,会产生如下显著问题:

第一,造成司法权越位行政权,严重破坏环境行政执法公信力的奇怪现象产生。由于在我国环境民事公益诉讼制度设计中尚未规定环境行政执法前置条件,司法权越位行政权的现象频繁出现。如从“常州毒地”公益诉讼来看,环保组织自然之友和中国生物多样性保护与绿色发展基金会作为原告共同向常州市中级人民法院递交环境民事公益诉讼起诉书之前,常州市政府及常州市新北区政府已经着手对案涉污染地块实施应急处置,并正在组织开展相应的环境修复工作。这种在国家行政主管机关处理突发环境事件前,社会组织就仓促提起环境民事公益诉讼并由法院受理的做法,值得商榷。具体而言,根据2016826日常州市政府新闻办官方微博全文刊发的《常州外国语学校事件调查结果通报》,常州市人民政府在全面配合督导组、调查组、专家组工作的基础上,采取了有关组织开展常外室内空气第三方检测、组织专家对“常隆地块”污染防控修复技术方案进行评审、严肃追究相关责任人的责任等措施,实现了维护环境公共利益的目的。类似案例如2014年引起社会关注的“泰州天价赔偿案”、2015年的“康菲溢油”重大事故环境公益诉讼案等。因此,环境民事公益诉讼的提起,应以维护环境行政执法合法性为前提,只有当有关行政机关怠于环境行政执法,置社会环境公共利益于不顾之时,才有必要由社会组织提起环境民事公益诉讼手段作为补充,实现维护环境公共利益之目的。正如国外学者所言,“公益诉讼不能入侵行政机关的合法领地”。有鉴于此,社会组织提起的环境民事公益诉讼,是对环境行政执法维护环境公共利益的补充,而不得先于环境行政执法提起环境民事公益诉讼,否则,会造成司法权越位行政权的奇怪现象产生,严重破坏环境行政执法的公信力。从2017125日江苏省常州市中级人民法院针对“常州毒地”公益诉讼案[5]做出的驳回诉讼判决来看,人民法院对如何解决环境行政执法与环境民事公益诉讼功能重叠与冲突问题,尝试着做出一种理性选择。有鉴于此,我国构建的环境公益诉讼制度,应该避免造成司法权越位行政权、严重破坏环境行政执法公信力等奇怪现象的产生。

第二,造成司法资源浪费现象的产生。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第12条关于“人民法院受理环境民事公益诉讼后,应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门”的规定,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第286条关于“人民法院受理公益诉讼案件后,应当在十日内书面告知相关行政主管部门”的规定,以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第26条关于“负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现,原告申请撤诉的,人民法院应予准许”的规定,在负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现的情况下,提起环境民事公益诉讼的社会组织原告应申请撤诉。这样,在司法实践中,就会出现社会组织作为环境民事公益诉讼原告,在花费了大量人力、物力、财力就环境污染和破坏生态的侵权行为进行取证并提起环境民事公益诉讼,而法院经受理并开展审理工作之后,如果“负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现”,而社会组织原告申请撤诉并由人民法院准许撤诉的,则不可避免地会产生司法资源浪费的问题。

(二)制度外部间的功能重叠

1.人民检察院提起环境民事公益诉讼的功能与刑事附带民事诉讼制度的功能重叠

环境民事公益诉讼制度,是对环境公共利益损害的一种民事救济机制,其主要目的在于维护以生态环境和资源免受污染和破坏为核心的环境公共利益,主要适用于因民事侵权行为致使环境公共利益遭受损害而由适格原告提起诉讼的特殊情形。因此,在构建环境公益诉讼制度之际,应首先充分发挥现有制度在维护环境公共利益方面的功能,理顺现有制度与新设制度之间的关系,避免新制度与现有制度之间的冲突。

在我国现有制度中,刑事附带民事诉讼制度就具有这一功能。具体而言,我国设立刑事附带民事诉讼制度的主要目的在于,通过使民事赔偿与刑事制裁一体化,实现服务于预防与控制犯罪、救济被害人的刑事政策目标。由于刑事附带民事诉讼程序的设置解决了民事责任与刑事责任的实现途径截然分开的困境,不仅能节约司法资源,而且还能简化诉讼程序,提高诉讼效率,避免由民事法官重新审理而造成的不必要的拖延,避免刑民裁判上的矛盾和冲突,有利于救济被害人因犯罪行为所遭受的财产损害,实现社会稳定。

1996年修改的《刑事诉讼法》明确规定了刑事附带民事诉讼制度之后,该制度在救济国家财产、集体财产等社会公共利益方面发挥着巨大作用。此后,于201311日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释法释》〔201221号)第142条关于“国家财产、集体财产遭受损失,受损失的单位未提起附带民事诉讼,人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的,人民法院应当受理”的规定,以及最高人民检察院颁布并于201311日起施行的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(高检发释字[2012]2号)第363条关于“人民检察院审查移送的案件,应当查明:……(九)有无附带民事诉讼;对于国家财产、集体财产遭受损失的,是否需要由人民检察院提起附带民事诉讼”的规定,进一步明确和完善了刑事附带民事诉讼制度,为人民检察院作为原告履行独立提起附带民事诉讼的职权,实现救济国家财产、集体财产等社会公共利益之功能,提供了法律依据。

 


出处:《行政法学研究》2017年第5期
 
 
分享到: 豆瓣 更多
【打印此文】 【收藏此文】 【关闭窗口】

网站简介 | 联系我们 | 网站地图 | 网站管理

公众微信二维码
建议使用IE6.0以上1024*768浏览器访问本站 京ICP备14028265号
如果您有与网站相关的任何问题,请及时与我们联系(financialservicelaw@126.com),我们将做妥善处理!
版权所有©转载本网站内容,请注明转自"中国金融服务法治网"
欢迎您!第 位访问者!