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检察机关提起行政公益诉讼的职能定位与制度构建(三)
徐全兵
上传时间:2017/12/23
浏览次数:42
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关键词: 检察机关;行政公益诉讼;法律监督;职能定位;制度构建
内容提要: 为期两年的检察机关公益诉讼试点工作取得了预期成效,有效保护了国家利益和社会公共利益。实践层面的创新,推动了制度的创新。全国人大常委会修改《行政诉讼法》的决定正式确立检察机关提起行政公益诉讼制度。总结公益诉讼试点情况,对检察机关的职能定位进行分析,研究构建建检察行政公益诉讼的相关制度,具有重要意义。

从我国现行立法关于刑事诉讼中检察机关的职权配置来看,人民检察院除具有提起公诉、诉讼监督等职权之外,还具有提起附带民事诉讼的职权。即,根据《刑事诉讼法》第99条关于“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的,在刑事诉讼过程中,有权提起附带民事诉讼”“如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼”的规定,以及第168条关于“人民检察院审查案件的时候,必须查明:有无附带民事诉讼”的规定,人民检察院作为国家的法律监督机关,在依法行使检察权的同时,有权对侵犯国家财产利益和集体财产利益而导致国家财产和集体财产遭受损失的行为,向人民法院提起附带民事诉讼。

在我国司法实践中,通常采用以下两种方法,通过刑事附带民事诉讼程序,实现保护国家财产、集体财产等生态环境公共利益之目的。

第一种方法是,由环境保护监督管理部门、林业主管部门、地质矿产主管部门等生态环境保护、资源保护等行政主管部门作为原告提起附带民事诉讼。从司法实践来看,由生态环境保护、资源保护等行政主管部门作为原告提起附带民事诉讼,请求被告履行赔偿国家和集体财产损害的方式主要有:赔偿原告因水体污染造成的经济损失、清除水体污染费用、以及清除水体污染所遭受的经济损失;责令被告种植树苗数株并保证成活率100%、赔偿恢复植被的山林种植费。

第二种方法是,由人民检察院代表国家、集体提起刑事附带民事诉讼。这主要是由于我国刑事附带民事诉讼制度不断完善的结果。一方面,根据201311日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释法释》〔201221号)第142条关于“国家财产、集体财产遭受损失,受损失的单位未提起附带民事诉讼,人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的,人民法院应当受理”的规定,检察机关提起刑事附带民事诉讼是其在刑事诉讼中的职权之一;另一方面,根据《刑事诉讼法》第168条关于“人民检察院审查案件的时候,必须查明:有无附带民事诉讼”的规定,人民检察院在刑事诉讼中提起民事诉讼,也是其必须履行的职责。该制度的完善,为人民检察院履行职权,维护“国家财产和集体财产”损失这种社会公共利益,提供了法律依据。从由人民检察院代表国家、集体提起刑事附带民事诉讼案件来看,对因盗伐林木的犯罪行为、非法捕捞水产品的犯罪行为、污染环境的犯罪行为等所导致的林木毁损、海洋生态环境污染、水体污染、土壤污染等造成的生态环境损害,判令被告补种树苗并保证成活、放流对虾恢复海洋生态环境、因清除被污染土壤所支出的费用[7]等方式维护国家和集体生态环境利益。

从我国现行制度来看,刑事附带民事诉讼制度已承担着保护因污染环境、破坏生态行为造成的生态环境公共利益损失之功能。因此,在检察院通过提起刑事附带民事诉讼制度实现的保护因污染环境、破坏生态行为造成的生态环境公共利益损失之功能基础上,再另行构建检察院提起环境民事公益诉讼制度时,就需要处理好人民检察院提起环境民事公益诉讼与刑事附带民事诉讼间的衔接问题,避免二者之间功能的重叠。

2.社会组织提起环境民事公益诉讼的功能与行政监督管理机关行政命令救济生态损害功能的重叠

从我国现行环境保护法律规定来看,我国已构建了通过行政监督管理机关责令赔偿损失、责令恢复被破坏的生态环境和自然资源等、责令支付代为治理费(处置费)制度,维护生态环境损害利益。

一是,责令赔偿损失。即,由行政监督主管机关责令行为人赔偿其行为破坏资源造成的损失。如《矿产资源法》第39条关于“违反本法规定,未取得采矿许可证擅自采矿的,擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的,擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的,责令停止开采、赔偿损失,没收采出的矿产品和违法所得,可以并处罚款”的规定,《森林法》第44条关于“违反本法规定,进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动,致使森林、林木受到毁坏的,依法赔偿损失”的规定,等等,就属于有关责令赔偿损失的规定。

二是,责令恢复被破坏的生态环境和自然资源。即,由行政监督主管机关责任行为人恢复被破坏的生态环境和自然资源。这是行政处罚的一种类型。如《森林法》第44条明确规定,违反本法规定,进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动,致使森林、林木受到毁坏的,依法赔偿损失;由林业主管部门责令停止违法行为,补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木,可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。违反本法规定,在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的,依法赔偿损失;由林业主管部门责令停止违法行为,补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。

三是,责令支付代为治理费(处置费)。即,当环境行政相对人拒绝履行环境行政决定的可替代履行的义务时,由环境行政机关或者第三人代替当事人履行行政决定的义务,并向当事人收取履行费用的执行方式。这一制度,实际上是“代履行”制度。即,这一制度既能确保义务人履行义务、维护行政决定的权威性,也能通过私权的行使来达到公权强制的效果,能够在限制环境行政机关公权的同时,利用环境私权来实现公权的效果。如《森林法》第39条关于“盗伐森林或者其他林木的,依法赔偿损失;由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木,没收盗伐的林木或者变卖所得,并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款。滥伐森林或者其他林木,由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木,并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的,由林业主管部门代为补种,所需费用由违法者支付”的规定,以及第44条的规定,就明确规定了责令支付代为治理费(处置费)。此外,《海域使用管理法》第47条、《草原法》第71条、《放射性污染防治法》第56条、《固体废物污染环境防治法》第55条和第76条、《水污染防治法》第76条和第83条、《水土保持法》第55条和56条等,均进行了规定。

因此,在构建环境民事公益诉讼制度时,赋予社会组织提起环境民事公益诉讼请求行为人停止侵害、恢复原状时,也应处理好社会组织提起环境民事公益诉讼与行政监督管理机关通过行政命令救济生态环境损害相关制度间的衔接问题,避免二者之间功能的冲突。

三、衔接:解决我国环境公益诉讼制度构建上冲突问题的对策

(一)无缝对接最高人民法院与最高人民检察院有关环境公益诉讼制度的规定

如果说201517日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定的人民法院受理环境民事公益诉讼的条件不够明确的话,那么,最高人民法院于2016225日公布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(法发〔20166号)第1条和第2条的规定,则旗帜宣明地明确了人民法院受理人民检察院提起环境民事公益诉讼的要件的立场。即,“人民检察院认为被告有污染环境、破坏生态……损害社会公共利益的行为,在没有适格主体提起诉讼或者适格主体不提起诉讼的情况下,向人民法院提起民事公益诉讼,符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的,人民法院应当登记立案”“人民检察院提起民事公益诉讼应当提交下列材料:(二)污染环境、破坏生态……损害社会公共利益行为的初步证明材料”。

尽管2012831日修正的《民事诉讼法》第55条规定的提起环境民事公益诉讼的对象范围要件是“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”,但是,201511日起施行的《环境保护法》第58条和201517日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条中已经对提起环境民事公益诉讼的对象行为的范围扩大至“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为”,在此前提下,最高人民检察院于201616日发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》却将人民检察院提起环境民事公益诉讼的对象范围缩小至“污染环境”“损害社会公共利益的行为”范围之内,其结果便是人民检察院无权就“破坏生态”“损害社会公共利益的行为”提起环境民事公益诉讼,导致人民检察院提起环境民事公益诉讼的对象范围与人民法院受理环境民事公益诉讼的对象范围之间出现不一致的混乱现象。这种制度构建,一方面会导致我国司法制度之间相互冲突与矛盾,缺乏合理衔接;另一方面也会导致法律救济真空问题的产生。因此,在最高人民法院于2016225日公布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(法发〔20166号)再次明确规定了人民法院受理人民检察院提起的环境民事公益诉讼的对象范围要件是“被告有污染环境、破坏生态……损害社会公共利益的行为”的情形下,最高人民检察院应就人民检察院提起环境民事公益诉讼的对象范围要件进行调整,与人民法院受理环境民事公益诉讼的对象范围要件保持一致。

此外,立法者在完善环境公益诉讼制度时,也应该注重制度内部间在程序设计方面的衔接,妥善处理人民检察院提起环境民事公益诉讼在程序上的相互冲突问题,以及人民检察院提起环境公益诉讼的诉前程序的有关规定与环境公益诉讼特征相冲突的问题。

(二)协调新旧制度,充分发挥刑事附带民事诉讼制度功能

近年来,伴随着我国经济建设的迅猛发展,破坏环境资源保护罪的犯罪率不断攀升。据统计,20141月至20166月,全国法院共审结涉及污染大气、水、土壤等环境犯罪和破坏土地、矿产、森林、草原以及野生动植物等自然资源犯罪的一审刑事案件37216件。由于污染环境、破坏资源的犯罪行为,不仅造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,及上述要素构成的生态系统功能的退化,而且还会导致公私财产重大损失或者人身伤亡严重后果。特别是污染环境、破坏资源犯罪行为会造成水污染、土壤污染、农田破坏、森林毁坏、矿产资源毁坏、水产资源污染和破坏等,严重损害包括生态环境资源在内的国家财产和集体财产等社会公共利益的损失。由于我国相关法律明确规定,环境保护、国土资源、住房城乡建设、水利、农业、林业等相关部门在其职责范围内负有监督管理相关生态环境资源的职责,因此,当包括生态环境资源在内的国家财产和集体财产遭受污染环境、破坏资源的犯罪行为损害时,有关主管部门应依法代表国家或集体维护国家和集体财产利益。正因如此,于201311日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释法释》〔201221号)第142条明确规定:“国家财产、集体财产遭受损失,受损失的单位未提起附带民事诉讼,人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的,人民法院应当受理”;于201311日施行的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(高检发释字[2012]2号)第363条明确规定:“人民检察院审查移送的案件,应当查明:……(九)有无附带民事诉讼;对于国家财产、集体财产遭受损失的,是否需要由人民检察院提起附带民事诉讼”。

从刑事附带民事诉讼制度设计来看,对于包括生态环境资源在内的国家财产和集体财产的保护,我国立法采取了双重保障手段,先由环境保护、国土资源、住房城乡建设、水利、农业、林业等负有监督管理职责的部门作为原告提起附带民事诉讼,在这些单位未提起附带民事诉讼时,人民检察院有权作为原告提起附带民事诉讼。

从司法实践中运用附带民事诉讼制度维护的国家财产和集体财产损失的具体方式来看,主要包括采取向被告请求“对危险废物进行非危险化处理所需费用”(转移现场废物产生的车辆、人工损失);“清除被污染土壤所支出的费用”(对被有毒废水污染的土壤进行清挖、运输、处置所需费用);“通过增殖放流中国对虾苗1365万尾的方式,修复被其破坏的海洋生态环境”;“在指定地点补种树苗数棵的方式修复被其犯罪行为破坏的生态环境”;“赔偿被破坏的国家矿产资源经济损失”;“清除污染河流污染物质的处置费用”等等。人民法院根据环境资源管理部门或人民检察院依法提起的刑事附带民事诉讼,依法判决被告通过这些方式承担排除污染环境、恢复被其犯罪行为破坏的生态环境的生态环境损害赔偿责任,实现保护生态环境这一社会公共利益之功能。

 


出处:《行政法学研究》2017年第5期
 
 
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