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监管科技:金融科技的监管挑战与维度建构(上)
杨东
上传时间:2018/7/8
浏览次数:29
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关键词: 金融科技 监管科技 科技治理 监管体制
内容提要: 科技驱动的金融创新所内含的技术风险、操作风险,甚至诱发系统性风险之可能,迫使监管者必须予以有力回应。然而,监管技术匮乏、监管法律滞后和监管理念守旧等问题,以审慎监管、功能监管、行为监管等为核心构建的传统监管体系和法规无法有效应对去中介、去中心化的金融交易现状。因此,必须在审慎监管、行为监管等传统金融监管维度之外增之以科技维度,形塑双维监管体系,从而更好地应对金融科技所内含的风险及其引发的监管挑战。科技维度的监管致力于依靠大数据、云计算、人工智能、区块链等技术构建科技驱动型监管体系。其以数据驱动监管为核心,构筑起分布式的平等监管、智能化的实时监管、试点性的监管沙盒为核心的金融监管体系,突破传统金融监管的固有困局,创新监管方式,保护金融消费者,维护金融稳定。

引言

人类文明的成长史是技术的发展史以蒸汽机电力电子信息技术等技术为驱动的工业革命可能正在被一场以互联网大数据人工智能区块链等科技驱动的数字革命所取代虽然数字革命滥觞于21世纪中叶但本次革命最大的特点是不同技术之间的融合混淆了现实世界虚拟世界与生态圈之间的界限1并且人类可能也开始进入一场新的文明———数字文明———正全方位彻底地改变着包括生产流通消费和生活模式等各个领域近年来互联网大数据人工智能区块链等科技驱动的金融创新产生了大量本质上区别于商业银行保险公司证券交易所等传统金融机构的各类新模式具备根本上的颠覆性2这符合经济学家约瑟夫·熊彼特所提出的破坏式创新”(Disruptive Innovation)3含义金融科技(Fintech)是金融创新和法律技术紧密融合以促进融资方式的转变通常以破坏式创新的方式出现4金融稳定理事会(Financial StabilitBoard)将金融科技界定为:“技术带来的金融创新它能创造新的业务模式应用流程或产品从而对金融市场金融机构或金融服务的提供方式造成重大影响5因此可以说以金融科技为代表的新金融业态或许正引领人类社会迈向数字经济和数字文明的新时代

近年来互联网金融金融互联网金融科技科技金融类金融准金融替代性金融等新概念层出不穷出现了全社会的泛金融化金融泛化或者金融再造(重塑)现象对于金融监管与风险防范带来巨大挑战党的十九大报告提出健全金融监管体系守住不发生系统性金融风险的底线创新监管方式两大目标并强调着力加快建设实体经济科技创新现代金融人力资源协调发展的产业体系强调推动互联网大数据人工智能与实体经济深度融合充分说明发展科技创新驱动型的现代金融并有针对地加强创新型监管的重大意义在金融监管的历史长河中放松监管创新过度金融危机严格监管压制创新放松监管循环更替彰显了金融效率与安全的平衡难题其在金融科技迅速推进的背景下尤为突出金融科技的破坏式创新对于传统金融的监管模式理论逻辑和法律制度提出了前所未有的巨大挑战审慎监管功能监管行为监管等应对金融科技所引发的风险乏力亟需突破传统监管维度充分利用科技带来的契机从而解决金融科技监管中治乱循环桎梏在促进金融创新的同时有效控制风险针对上述命题本文着眼于系统整理吸收中外金融监管的经验教训提出适应中国发展解决中国问题的可涵盖促进金融科技发展的立法及监管科技规制理论

监管挑战:金融科技的异变与冲击

金融科技在传统金融体系之外快速形成了全新的金融生态犹如旧城之外形成新城金融再造工程绕开了很多传统金融监管和法律比如在银联之外诞生了第三方支付和网联;银行这一信用中介之外出现了P2P信息中介;各类交易所市场之外出现了股权众筹;IPO之外出现了ICO;法定货币之外出现了虚拟货币和数字货币;征信(央行征信中心)之外出现了大数据征信(信联);传统理财之外出现了互联网理财智能投顾各类大资管等;还有互联网保险网络小贷现金贷助贷机构等这些变化亟需重构金融监管以应对科技驱动不断加速迭代创新的金融业目前监管者将监管视角聚焦于可能引发系统性风险的太大而不能倒的大型金融机构忽视了那些规模相对小而分散但发展迅猛的金融科技企业或业务活动所内含的风险而这些风险在一定情形下会聚集演变为比大型金融机构更高的风险甚至不排除诱生新一轮的金融危机因为去中心化的金融科技市场对于不利的经济动荡更加敏感对监管者而言不透明并且更易于催生市场主体过激的风险行为6

()科技创新带来金融风险的量变乃至质变

金融的发展史也是金融与科技紧密融合的过程冶炼与印刷技术所带来的铸币和纸币拉开了金融的帷幕随后金融与科技的融合进程在金融科技的历史演变中体现得淋漓尽致结合中国情形金融科技的历史演进一般分为四个阶段:7Fintech1.0是从1866年到1967是以电报和电话等模拟信息科技为主的工业时期围绕横跨大西洋的电报电缆而构建的全球电传系统展开Fintech2.0始于1967年计算机互联网和ATM机的出现止于2005年支付宝的诞生金融行业通过传统的IT硬件来实现办公和业务的电子化以此来提高业务效率Fintech3.0缘起2005年支付宝和2008年国际金融危机后以科技驱动的创新企业和提供金融服务的信息科技企业为代表8这一进程还可细分为传统金融企业使用金融科技的阶段和以互联网企业为代表的互联网金融阶段9因此金融和科技是密切相关的业态现代金融的生命力在于科技的应用没有科技就没有现代金融的蓬勃发展10

科技变革正在重写金融服务业的交易规则与此同时风险相伴而生金融业正面临着近现代金融机构金融市场诞生以来最深刻最宏大的技术创新大数据云计算人工智能区块链等不断迭代创新的科技发展甚至已经开始从根本上改变了现行业务模式和监管框架一方面科技创新和更迭速度显著加快另一方面科技转化为金融产品的周期大为缩短随着互联网人群持续增加消费者接受新科技的能力和意愿逐渐增强新产品新平台新组织新业态及其包含的网络效应向社会公众进行跨区域跨国界和跨时间的渗透扩散速度亦加快对金融稳定越来越具有重要影响的科技企业却因其本身并未从事金融业务而无法纳入现有的金融监管体系进而出现巨大的监管漏洞扩大了风险传递速度隐蔽性和影响面11总之金融科技使资金的提供者与需求者之间的连接费用大幅下降实现高效率低成本的同时金融风险隐蔽性突发性传染性和负外部性等特征依然存在同时金融技术和网络风险更易产生叠加与聚合效应使风险传递得更快波及面更广且在技术性风险操作性风险与系统性风险等层面更加突出具体阐述如下:

首先技术性风险金融科技业务发展有赖于先进的技术和交易平台系统技术和交易平台系统选择失误会带来较大风险即在计算机驱动交易的背景下交易频率以及交易量迅速攀升尽管新技术有利于克服寡头垄断并规范传统的市场交易主体但技术漏洞或编程错误均会对金融市场产生巨大影响衍生新的系统性风险使用人工智能大数据云计算和区块链等技术时数据相关性不是用于检测因果性而是用于预估未来它就可能产生错估成本与风险如果该金融科技企业规模达到足够大的情况下一旦破产风险就会迅速传递至与它有链接关系的企业其次操作性风险操作性风险通常与不适当的操作和内部控制程序信息系统失灵和人工失误密切相关该风险可能在内部控制和信息系统存在缺陷时导致不可预期的损失当科技驱动创新步伐加快时操作性风险也会随之增加另外数据风险与信息安全风险相互交织增加了信息科技风险等操作风险12最后系统性风险关于金融领域系统性风险的传统认识认为金融领域系统性风险的首要来源是大型具有系统重要性的银行和其他金融机构但低估了那些小型且去中心化但发展迅猛的金融科技所诱发的系统性风险程度因为其可能诱发比中心化的金融机构更大的风险相较于大型金融机构金融科技企业的规模与商业模式决定了其易受恶劣经济动荡的影响而且会将这种动荡传递至行业内其他企业由于监管者缺乏技术手段获取金融科技市场结构和运作的可靠信息因此对金融科技企业监管和约束更加困难另外金融科技的技术性风险和操作性风险在特定的情形下会由量变急剧升级为质变引发金融系统性风险因此金融科技带来的监管问题不仅区别于传统金融甚至带来不可预期的巨大风险亟需金融监管予以回应13

()传统金融监管应对乏力

面对科技驱动的金融创新传统的金融监管和立法愈显落后科技创新往往游离至监管体系之外或变相地规避监管实现监管套利或引发监管空白

1.信息不对称:金融监管的固有困局

传统金融学理论认为信息不对称是金融体系脆弱性的原因14监管建立在筛选出的与特定金融科技相关的数据基础之上这些被筛选出的数据对于监管者决定监管对象监管时机和监管方式密切相关监管对象的确定在于识别破坏性创新必须受到监管或者亟需监管改革;监管时机的选择必须恰当过早的监管会扼杀或者扭曲技术发展太晚又会引发监管空白带来的无序及风险如今科技的变化日新月异从而使得基于事实的监管路径应接不暇监管的紧迫性意味着与新科技相关的数据可能不存在或者监管者筛选了错误的数据并据以监管而且时间的紧迫性亦会致使数据识别更加困难在多变复杂且破坏式创新频发的时代确定监管对象监管时机和监管方式并非易事监管者会发现自己陷入缺乏充足信息的盲目监管或者无为而治的消极监管的固有困局15

政策制定者和监管者在数据信息不足以及对情景评估不足的前提下仍要作出准确而又影响深远的决策是不可能的监管者依据碎片化乃至错误信息所作出的决策会对整个金融系统的稳定性带来负面影响在市场主体对管制型立法多重监管套利的博弈中尽管金融科技有可能实现市场条件下自发而有效的信息配置但仍会出现严重的信息不对称问题16在信息不对称的前提下被监管者拥有规避监管以获得最大利益的强烈动机因此其向监管者提供的数据在真伪全面性等方面都会大打折扣从而引发金融市场中的逆向选择风险优良的被监管者严格按照金融监管的各项指标进行高成本合规而那些数据造假或隐瞒数据的劣质被监管者反而脱离合规成本约束以实现迅速扩张使得市场出现劣币驱逐良币现象近几年的P2P现金贷ICO和虚拟货币等均是这种现象的例证另外由于信息不对称监管者无法全面评估被监管者的实际运行状况仅仅粗略地对其监管指标进行合规性检查而被监管者会在最大限度内增进自身利益的同时作出不利于金融消费者之行为这种道德风险极大地影响了整个金融体系的稳定

2.技术性:金融监管的巨大短板

如前所述科技创新导致传统金融风险和技术风险相互叠加交织使风险发生了量变乃至质变与此同时科技创新也加大了监管者和被监管者之间的信息不对称对监管提出了挑战这根源于监管者无法与科技创新者同步掌握新事物缺乏充分的技术手段进行数据触达换言之尽管科技驱动的金融创新提高了金融业交易效率降低了金融业的信息不对称和交易成本但既有的金融监管和监管者因为缺乏必要技术支撑而无法进行有效监管172015年股灾中以HOMS系统为代表的新技术是股灾爆发的诱因之一配资机构运用HOMS等分仓系统设立伞形账户相当于为投资人开立了二级账户各投资人的投资指令和平仓安排都相互独立最终汇总至配资机构再由配资机构统一向证券公司发出投资指令在这种分仓安排下证券登记结算系统中只能看到配资机构而无法穿透至下面的终极投资者18因此证券公司通过HOMS系统给配资公司开设账户的行为以及这个行为带来的风险监管者缺乏充分的技术手段进行监测和预警更无法采取有效的监控措施金融监管者缺乏充分的技术条件和技术能力

3.金融法律的滞后性

金融创新与作为监管依据的法律法规间存在步调问题金融创新肯定会超前于现行法规否则可能就不会被视为金融创新19法律滞后性与确定性是一体两面为破除不确定性给民众带来的恐惧法律应保持确定性;与此同时安定的法规又不可避免地滞后于时代发展监管通常被视为可预测性的来源且注定应当持续进行伴随创新速度的加快制定法律注定亦无法跟上时代步伐20
    金融科技作为破坏式创新给传统金融监管带来了严峻挑战监管机构和

规则之所以存在是因为历史的经验而历史经验源于金融市场混乱和银行缺陷金融监管法规通常并非自发形成相反它是萧条和丑闻的孩子在繁荣时期则成为孤儿而一个时期的金融监管制度是该时期金融监管理念的集中体现因此传统金融监管框架都是基于事后总结教训型立法以稳定且假定最优原则为前提21防范过去发生的金融危机再次重演然而由于既有金融监管法律的预见能力有限新型金融科技引发新的事物活动或关系难以明确适用于现存监管规定或者其所规范的行为因科技的发展而变得不再重要22在破坏式创新呈指数级发生的金融交易环境中前述监管模式不具有可持续性因为监管措施和监管机构的深层次不足和设计缺陷可能会因破坏式创新的急速增加而迅速暴露23易言之在日渐加快的市场创新面前金融立法过于迟缓导致相关制度供给远远不足另外科技创新使支撑原有金融生态系统内涵的轮廓不再明晰第三方支付技术建立起的非银行支付服务市场支撑起了传统监管外的支付清算市场然而既有法律对支付清算市场缺乏明确规范致使监管措施也没有明确的法律依据

 

 

 

 

4.监管原则或监管理论的失灵

传统的审慎监管和行为监管的原则理念甚至理论本身已无法有效应对金融科技各新业态的迅猛发展审慎监管理论将风险为本作为核心理念着眼于金融机构的资本充足率资产质量流动性水平和盈利水平等指标(微观审慎监管)和关注逆周期管理系统重要性金融机构监管(宏观审慎监管)审慎监管通过事前规定约束监管金融企业以降低其承担高风险投机的机率但是这些约束降低了金融机构的资金使用效率运营成本亦相应提升随之降低了金融机构的运行效率因此低效率高成本是审慎监管受到诟病的重要原因24

此外2008年美国金融危机后强化金融机构行为监管与金融消费者保护日渐成为国际金融变革之整体趋势数字经济时代大量的金融消费者通过金融平台寻求服务提供者进而获取金融服务平台的双边或多边市场特性作为信息中介并不直接参与金融服务然而规制平台的行为未必能阻止平台上发生的欺诈等违法行为因为此类行为往往由服务提供方所为而非平台因此平台与消费者之间的法律关系变得模糊特别是金融消费者的行为日益复杂其借助互联网平台可以便捷有效地分散风险并实现收益消费者与金融机构的隶属关系变得弱化消费者往往通过各类平台进行投资消费者并不直接面对金融机构投资链条的拉长使得消费者保护更为复杂同时交易规则使得不同的主体之间互相提供金融服务很容易在服务的提供者和接受者两方之间切换换言之新金融组织给予消费者提供和接受金融服务的双重身份之机会对于如此复杂的消费行为传统的行为监管措施基本上无能为力更为紧迫的是第三方支付机构P2P平台众筹平台数字货币交易所助贷机构等新兴金融科技平台和组织有的未纳入监管有的即便纳入监管也都很难获得金融机构的身份因此接受其服务的消费者(投资者)无法纳入先行的一行三会的金融消费者投资者保护的体系中原本期待较高的行为监管也无法发挥作用

综上所述金融科技快速发展所带来的风险迫使监管者无法对其放任自流然而传统的监管受制于信息不对称监管技术手段的匮乏以及金融监管法律的滞后特别是金融监管理念理论的过时或失灵在应对金融科技风险方面乏力因此寻求新型而有效的监管维度体系成为新时代金融监管的必然选择新型维度监管体系不仅仅是传统监管模式的修修补补还需要新思维新维度新理论仔细分析约束传统金融监管发挥功能的四个方面其缺陷要么源于科技本身对监管的限制要么可以利用科技手段有效缓解缺陷因此金融科技发展带来的监管者和被监管者的信息不对称很大程度上源于监管科技手段的匮乏

注释:
  1 Klaus Schwab,The Fourth Industrial Revolution,New York:Crown Busines,2017, p.6.
  2 杨东:《论金融领域的颠覆式创新与监管重构》,《人民论坛·学术前沿》2016年第 11 期 。  
  3 参见 Douglas W.Arner,Jnos Barberis and Ros P.Buckley,“The Evolution of Fintech:A New Post-Crisis Paradigm,”Georgetown Journal of International Law , vol.47,no.4,2016,pp.1271-1319.
  4 Iris H-Y Chiu, “Fintech and Disruptive Busines Models in Financial Products, Intermediation and Markets:Policy Implications for Financial Regulators,”Journal of Technology Law and Policy,vol.21,no.1,2016,p.56.
  5 Financial Stability Board,“Fintech:Describing the Landscape and a Framework for Analysis,”Research Report,March 2016.
  6 参见 Wiliam J.Magnuson,“Regulating Fintech,”Vanderbilt Law Review (Forthcoming,2017),Tex asA&M University School of Law Legal Studies Research Paper,pp.17-55.
  7 Douglas W.Arner,Jnos Barberis and Ros P.Buckley,“The Evolution of Fintech:A New Post-Crisis Paradigm,”pp.1271-1319.在 该 文 献 中 , 将 Fintech 分 成 了 1866 年 到1966年 (Fintech 1.0),1967年到2008年 (Fintech 2.0)和2008年至今 (Fintech 3.0) 三 个 阶 段 。
  8 Douglas W.Arner,Jnos Barberis and Ros P.Buckley,Fintech and Regtech in a Nutshel,and the Future in a Sandbox,The CFA Institute Research Foundation, 2017,p.2.
  9 Dirk A.Zetzsche,Ros P.Buckley,Douglas W.Arner and Janos Nathan Barberis, “From Fintech to Techfin the Regulatory Chalenges of Data-Driven Finance,”New York University Journal of Law and Busines,Forthcoming.
  10 Douglas W.Arner,Jnos Barberis and Ros P.Buckley,“The Evolution of Fintech:A New Post-Crisis Paradigm,”pp.1271-1319.
  11 参见李文红、蒋则沈:《金融科技 (FinTech)发展与监管:一个监管者的视角》,《金融监管研究》 2017 年 第 3 期 。
  12 参见孙国峰:《从 Fintech到 Regtech》,《清华金融评论》2017年第5期。
  13 Wiliam J.Magnuson,“Regulating Fintech,”Vanderbilt Law Review (2017),Forthcoming.
  14 Douglas W.Diamond and Philip H.Dybvig, “Bank Runs Deposit Insurance,and Liquidity,”Journal of Political Economy,vol.91,no.3 (Jun.1983),pp.401-419.
  15 Mark Fenwick, Wulf A.Kal and Erik Vermeulen, “Regulation Tomorow: What Happens When Technology Is Faster than the Law?”Lex Research Topics in Corporate Law & Economics Working Paper,no.2016-8.
  16 参见杨东:《互联网金融的法律规制———基于信息工具的视角》,《中国社会科学》2015年第4期。
  17 参 见 Iris H-Y Chiu,“Fintech and Disruptive Busines Models in Financial Products, Intermediation and Markets:Policy Implications for Financial Regulators,”pp.56-60.
  18刘燕、夏戴乐:《股灾中杠杆机制的法律分析———系统性风险的视角》, 《证券法律评 论 》 2016 年 第 1 期 。
  19 Lyria Bennet Moses, “How to Think about Law, Regulation and Technology: Problems with ‘Technology’as a Regulatory Target,”Law,Innovation and Technology,vol.5,no.1,2013,pp.1-20.
  20 Roger Brownsword and Han Somsen,“Law,Innovation and Technology:Before We Fast Forward—AForum for Debate,”Law,Innovation and Technology,vol.1,no.1,2009,pp.1-73.
  21参见 Wulf A.Kal and Erik PM Vermeulen,“How to Regulate Disruptive Innovation—From Facts to Data,”Jurimetrics,vol.57,no.2,2017Forthcoming,pp.4-6.
  22 Lyria Bennet Moses,“Agents of Change:How the Law ‘Copes’with Technological Change,”pp.763-794.
  23参见 Wulf A.Kal and Erik PM Vermeulen,“How to Regulate Disruptive Innovation—From Facts to Data,”pp.4-6.
  24比如,美国国会众议院2017年6月8日通过了大幅反转 《多德-弗兰克法案》的 CHOICE议案并提交参议院表决。共和党认为,该法案给美国经济带来了最严重的负 担,甚至比奥巴马时期的所有监管负担都要沉重。参见吴乐珺:《美政府“松绑”金融监管能走多远?》,《人民日报》2017年6月20日,第21版。
出处:《中国社会科学》2018年第5期
 
 
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