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监管科技:金融科技的监管挑战与维度建构(下)
杨东
上传时间:2018/7/8
浏览次数:126
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关键词: 金融科技 监管科技 科技治理 监管体制
内容提要: 科技驱动的金融创新所内含的技术风险、操作风险,甚至诱发系统性风险之可能,迫使监管者必须予以有力回应。然而,监管技术匮乏、监管法律滞后和监管理念守旧等问题,以审慎监管、功能监管、行为监管等为核心构建的传统监管体系和法规无法有效应对去中介、去中心化的金融交易现状。因此,必须在审慎监管、行为监管等传统金融监管维度之外增之以科技维度,形塑双维监管体系,从而更好地应对金融科技所内含的风险及其引发的监管挑战。科技维度的监管致力于依靠大数据、云计算、人工智能、区块链等技术构建科技驱动型监管体系。其以数据驱动监管为核心,构筑起分布式的平等监管、智能化的实时监管、试点性的监管沙盒为核心的金融监管体系,突破传统金融监管的固有困局,创新监管方式,保护金融消费者,维护金融稳定。

科技驱动型监管的实现路径

双峰理论应对的是传统金融市场的问题双峰理论本质是审慎监管的延伸将保护金融机构的思路延伸到金融消费者提出了金融监管的两个目标而双维监管体系不仅仅为这两个目标提供更好的实现路径而且可以克服审慎监管等传统金融监管的弊端与不足科技驱动型监管将带来金融监管模式的根本性变革其不仅包括实时获得动态数据还包括实时反馈信息和及时发出指令利用科技手段实现实时监管以及对未来的一种预判和提前监管

()以数据驱动为核心的金融监管

科技驱动型监管主要是围绕数据聚合大数据处理和解释建模分析与预测但需要依赖高质量的数据和强大的计算能力其真正潜力在于以数据监管为核心采取有效的数据收集报告管理和分析流程从而推动监管模式由了解客户了解数据转变46金融监管工作的关键在于以数据为本丰富数据监管多样化手段提出科技治理方案由规则原则治理走向科技治理其核心理念是透明平等智能从而构建真正意义上的实时动态监管体系具体而言科技驱动型监管模式对于数据的利用包含以下四层递进过程:

第一数据收集与数据触达即数据的获取以及对数据真伪的辨识从市场的角度若监管者能够实时地分析监测破产流动性及金融机构其他风险因素可以提升市场的稳定性和竞争水平47大数据技术的发展以及大量的以互联网为基础的交易及组织形态使全方位的获取数据成为可能大数据信息的核心来源包括物联网公共记录社交媒体和卫星定位等途径这些以指数速率增加的信息以数字形式呈现从而对其进行电子捕获和操作此外为应对金融机构提供的数据造假等情形监管者应当采取相应的措施辨伪数据同时过多的非结构化的数据亦会扰乱监管因此还应精准地进行数据收集为获得有效的监管数据可由监管机构设立知识中心建立一套监管科技解决方案通过监管的技术系统直连各个金融机构的后台系统实时获取监管数据运用大数据分析数据可视化等技术手段完成监管的报告建模与合规等工作因此可不强制对该企业实行牌照监管只要求其接入监管部门的技术系统创建监管部门与被监管主体的非现场联合办公机制从而满足实时合规的技术要求48

第二数据共享即数据在监管层行业协会以及消费者之间或者内部的共享数据共享是金融统合监管的基础数据保护或本地化规则可能成为有效信息共享的障碍并导致金融机构中信息的低效并成为孤岛因此必须打通中央与地方中央各部门之间的数据孤岛实现数据的实时共享特别是金融科技的迅猛发展为建立第二个征信中心实现数据共享和减少信用体系提供可能20176月由中国互联网金融协会牵头芝麻信用以及腾讯征信等申请首批个人征信试点机构与百度网易等行业相关机构联合发起成立的个人征信机构———“信联就是在数据共享方面的努力但是信联如何定位如何与央行征信中心加以区别如何开展市场化的征信活动如何真正实现数据共享等均有待我们持续的探索

第三数据分析与决策金融市场的发展日益依赖于数据数据分析对于金融服务和金融机构而言愈益重要借助完善的数据集和有效的数据分析金融科技企业可以更好地针对实际风险做出信用评级以更低的客户人均成本提供个性化的金融服务那些充分掌握借款人相关数据的公司其具备评价信用风险的能力并可以将金融服务拓展至更多的主体49当然监管机构需要对所收集的信息进行评估并以此识别风险比如监管者借助最新技术评估金融机构乃至具体个人的风险状况资金流向资金使用情况为宏观决策提供直接信息同时区块链技术可以有效评估金融机构风险提供即时准确的交易信息使监管者根据风险情况进行正确的深度创新或退市维稳决策

第四监督执行科技监管不仅是获取数据分析数据还包括用科技手段让被监管者实时接受监管者的监督必要时乃至退出市场受到处罚科技驱动型监管是利用科技手段实现前瞻性的金融监管需要密切而持续地监控金融机构及时发现风险并在必要时抑制过度投机和刺破资产泡沫为了达到前瞻性的效果监管者势必要采取积极的监管手段获取金融机构的数据通过数据实现对金融机构的监督进而做出相应的决策

总之在金融科技时代数据与信息是监管的核心金融监管愈益受数据驱动监管机构要求数据的粒度更大频率更高评估大多数需要审慎监管规定所需的数据类型称为风险数据这些数据通常需要满足明确性准确性完整性以及结构化之要求最终使监管者能够理解系统性风险以及所涉及的各主体行为并识别最佳监管实践数据亦有助于理解金融系统中的主体如何直接暴露风险或通过相似的外源性因素间接地互相暴露风险甚至通过与同一机构关联的金融工具而直接暴露于风险之下此外借助收集的数据也可以分析金融机构回应监管的程度以及这些反馈如何在金融市场中传递50数据的重要性决定了必须借助合法且有效的方式来实现数据的收集和深度挖掘以促有效监管

金融监管与日益增多的数据报告要求可能制约传统金融机构的运营和重大创新因此重置简化或进行自动化的监管将有利于提高监管效率监管机构应树立科技治理的思维从金融监管改革的全局出发科技治理对于监管规定和合规的落实具有基础性的作用对于提升金融机构的监管和合规水平防范风险起到积极的作用快速发展的金融科技亟需监管科技的同步变革因此对于我国而言当前可以着重做好以下几个方面的工作:

其一建立全面完善的数据收集系统科技驱动型监管要求监管机构重点关注金融机构的持续运营能力和风险控制能力并以人工智能大数据和云计算等技术实现对风险及金融机构运营能力的精准评估人工智能自我学习程序将应用于数据搜集和处理;密码程序和所谓的应用程序界面(API)服务于不同用户圈子和群体数据的安全交换和后续处理数据挖掘(Data Mining)技术也具有重要意义其用于分析大容量数据包中的模板属性和相互依赖性的算法处理完全非结构化数据例如电子邮件或者语言数据另外监管者通过鼓励采用统一的定义及数据分类可以促进数据收集和分享从而提高数据分析的质量数据格式的标准化有助于不同数据库之间的整合亦会便利数据的风向并且有助于解决监管分割所带来的协调问题51区块链具有多中心化增加信任数据不可更改等特点不仅可以实现更广泛的信息收集更精准的数据评估而且可以杜绝交易各方信息的不对称问题比如在支付结算领域监管机构的核心目标是完善数据收集和数据评估能力区块链技术的逐步应用将使得每一笔系统内交易都将被记录且难以被篡改从而改变传统监管机制中依托各方自身进行信息披露并借助于监管机构进行审核信息的模式也将改变金融机构在用户自身信用信息和资金流向进行汇报的基础上进行审核的模式大大降低各方之间的信息不对称程度从而实现精准收集信息的目标

2017年开始建设的网络支付清算平台”(网联”)体现了监管者实施数据触达的决心和努力即将支付机构直接对接网联由其统一对接银行打破现有支付机构直接对接银行的业务模式使国家监管机构获取支付行业直接的资金流向信息和资金用途信息得到保障对行业的数据信息进行有效分析预判行业风险监测机构违规行为最终实现监管者对非银行支付机构资金流动的宏观监控

其二构建大数据分析和风险预警机制依靠大数据人工智能云计算和区块链等技术有益于提前发现预防金融风险的发生也可实现同步监管跟踪为事中事后监管提供强有力的证据依据52监管机构对于区块链系统收集的结算信息需要进行评估并以此识别风险区块链下的结算体系是全方位的数据库结合金融机构的既有交易信息通过云计算进行数据分析可以较好地实现对特定机构的风险水平等核心信息的分析在此基础上依据既有的监管规则和监管经验为金融机构设置风险预警线等一旦金融机构风险可能触及风险预警线或者虽然金融机构尚未触及风险预警线但有其他迹象表明其可能面临风险的则监管机构可以提前介入监管采取相应的措施

其三完善配套保障措施监管机构应重点关注金融机构的技术基础设施监管对金融机构的基础性和关键性信息系统定级备案和等级测试要求金融机构建立防火墙入侵检测数据加密以及灾难恢复等网络安全设施和管理制度完善技术风险规制制度采取技术手段和管理制度保障信息系统安全稳健运行并定期检查监督同时监管机构应关注金融机构其他技术相关风险如数据信息真实性验证第三方签名电子认证;鼓励行业自律组织建立和完善行业内信息数据和技术共享机制建立技术监督管理机制推动行业技术及其管理制度的创新由于监管机构和金融机构收集的信息涉及个人的隐私和金融机构的商业秘密建立严格规范的数据使用机制加密机制和脱敏机制就显得尤为重要

 

()科技驱动型监管的三条路径

1.分布式的平等监管机制

传统的监管理论要求通过法规强制市场主体向监管者和社会公众进行披露以有效地对金融行业进行监管但强制信息披露义务通常会引发被监管主体提供假数据或者不主动提供的问题自上而下的金融监管体系将监管者与被监管者对立起来被监管者有逃避监管的强烈激励往往出现一管就死一放就乱的局面

在依据科技治理理念所构建的科技驱动型监管模式下监管者可以借助科技手段及时有效地获得数据监管由被动变为主动监管者与被监管者处于平等获取信息的地位双方将构建平等的信息共享机制通过数据共享形成一个有机的交互系统其中信息披露的主体更加多元不仅包括金融机构信用平台还包括行业协会和政府部门等因此监管模式将由监管方单一治理转为利益相关方共同治理监管扁平化结构将取代过去层级制的监管在科技治理模式下构建新型的关系监管者金融中介机构和金融消费者都是平等的参与主体从而可以进行开放式的谈话从监管者的视角了解监管的目标以及从公司的视角观察监管要求另外区块链带来的数据透明使得监管者能够获取监管对象的信息在无须监管对象报告的前提下对其实现监管而且直接信息获取可以避免监管对象针对监管者的要求而对其行为进行有针对性的调整53

2.智能化的动态监管机制

基于人工智能的监管系统可以依据监管规则即时自动地对被监管者进行监管避免由激励不足导致的监管不力等情况金融监管日益变得复杂且相互冲突采取金融科技和监管科技是难以避免的54科技创新让监管更加透明化与自动化从而合规程序更加完善通过Regtech建立的自动化报告程序使得金融机构合规工作量减少而且自动化的监管流程将有利于更有效的风险识别和监管合规利用有效的数据管理和市场监测手段科技治理为适度的并以风险为基础的金融监管奠定了条件比如人工智能和深度学习可以提供自动化的消费者保护市场监测和审慎监管55此外智能化动态监管的实现依赖于金融监管规则的代码化或者说让机器可识别即通过代码来进行自动化监管(Regulate-Through-Code)

区块链技术使得诸如代码硬件和其他约束行为方式的结构作用快速扩张至少会重新定义法律和监管规则的设计实施和执行56去中心化技术(如区块链技术)可用于科技驱动型的金融监管在这种模式下监管者扮演着双重角色:制定法律法规;与技术专家合作将法律法规内嵌于去中心化技术之中并获得全网认可从而使法律法规的执行通过代码实现57

通过代码来实现自动化的监管建立以数据和协议为基础的解决方案数据主要包括风险数据(RiskData)交易数据(TransactionData)和流程数据(ProcesData);协议简单说就是监管规定监管政策和合规要求的数字化数字化带来的主要好处是无需离线的人工干预减少自由裁量带来的问题同时可以建立统一的执行标准在金融机构与监管机构两端都采取自动化的程序进行处理大大降低成本提高效率和减少道德风险监管机关可以提供机读形式的监管文件及其他文件这明显让同步获取监管动态更加容易立法者对现行规则的修改采用数据形式加以记录存储这种数据形式可以被金融企业直接获取处理反过来根据它可以自动修改其内部设置自动更新规章制度和报告机制58

需要注意的是因为撰写代码需要特定的专业技能若不与去中心化技术生态系统中的专家合作监管者将无法起草可以让机器识别的规则只有法律的起草者和代码的撰写者之间高频合作并互相回应才能最终产生严密且有价值的监管规则另外在监管者与金融科技行业合作的过程中难免要对目前监管的功能目标进行讨论那么如何将这些目标内嵌于一个由代码支撑的体系并使其发挥同等功能将非常关键59

最为重要的是在一个法律代码化的金融监管环境中如何保证代码或其背后的算法可信是有效监管的前提人工智能机器学习预测分析均涉及对大量且多样数据集的数据科学复杂应用监管者与合规管理者越来越难以理解和审查日益复杂的模型尤其是当这些工具被用于监管目的时(如内部风险评估模型和压力测试)由于自动化的决策系统可能产生错误不公平或者不公正的结果因此需要采取措施保证所构建的自动化系统是可信且可控的但是约束自动化运行体系的信任机制和法律标准并未与技术的发展同步目前政策制定者立法者和法院仅对人类决策行为有监管约束措施因此有人认为现有的监管框架无法有效适用于计算机所产生的错误不公平或者不公正情形60

对此问题本文秉承以毒攻毒应对思路对于自动化体系而言相较于强制披露体系的设计代码可信的算法约束和执行更有利于增强人们对体系的信任过去的20多年中很多学者呼吁提高自动化程序的透明度但是这种方法并非万能良方最具代表性的方法是披露系统的源代码但这只是确保自动化程序可靠的一小步因为非专家并不能理解计算机系统的源代码即使专家也很难弄清楚软件代码执行将产生何种结果:检查源代码对于预测计算机程序具体如何运行作用有限不断涌现的自动化决策的典型代表是机器学习尤其不适用于源代码分析因为它是根据被分析的具体数据而自动化采取决策规则没有人可以预测具体过程在这种情形下源代码对于审查者而言作用甚微因为代码只表明了所使用的机器学习方法而并非数据驱动的决策规则退一步讲即使开放源代码可行但是在很多情形下也不可能全部开放尤其涉及消费者数据保护商业专有信息和交易秘密时然而科技的发展提供了新的契机即通过计算机程序的设置来提高治理和增进可靠从而可以使自动化决策更符合法律和政策目标61

3.试点性的监管沙箱机制

监管者不能完全依赖私有部门制定规则或合规市场主体致力于追求利润最大化并且受制于自身情形仅依据有限的信息而行动另外他们不掌握囊括竞争对手行为在内的体系化信息也无法考虑(或者忽视)自身行为后果对整个金融市场稳健运行的影响所以合规程序和市场自我矫正并非最理想的转向监管试验的方法对于像金融市场基础设施这样具有持续不断变化特征的领域是必要的

FCA创造性发展出的有效测试金融创新产品和服务的监管沙箱制度为支持Regtech的未来发展提供了契机监管者可以通过监管沙箱来构建促进创新和市场信心的新型监管框架62监管沙箱是实现对Regtech进行预期管理的有效保障预期治理是引导未来技术走向理想社会成果的过程63预期治理允许监管机构采取多种投入以管理新兴技术而这种管理仍然是可能的可预见可参与和可集成的64另外监管沙箱有助于参与式规则制定即允许监管者在制定规则预测趋势设想替代未来和促进改进结果方面采取多层次的信息以实现动态监管

Regtech的沙箱实验可以使监管者了解新技术在测试环境中的运行从而有助于解决黑匣子问题监管者可以设置沙箱实验的激励机制以促进竞争现金奖励可能并非最佳选择而监管数据库的进入权限似乎更具吸引力比如监管者可以允许监管科技创新主体利用其提供的数据测试反欺诈或操纵市场的算法模型反洗钱交易监测也是监管沙箱测试的理想对象监管者可以提供合理筛选或者匿名化处理的历史数据供大型金融机构或者监管科技创新主体来竞相构建更精确的交易检测系统65

具体来说监管者可以采取以下措施促进Regtech发展:(1)对需要作出解释的问题快速回应并对特定立法所期待金融机构实现的目标予以详细指引(2)接受Regtech合规方案的试错监管者需要表明自己接纳Regtech合规方案的开放态度并允许其在安全的环境中进行测试(FCA的监管沙箱)(3)使自己的监管措施与金融机构的Regtech合规方案相匹配若金融机构使用Regtech合规方案与监管者互动和数据传递那么监管者势必也需要投资发展自动化的系统从而接收和处理所获取的相应数据

因此我国的金融监管机构可以实施针对Regtech的监管沙箱具体来说试验和试点项目应该谨慎而有策略地进行项目设计可以将成本降到最低或者不确定性最大而投资者保护市场稳定或资本形式的潜在风险最高这样就可以检验假设并进行改革使政策制定者能得到利益相关者的意见获得市场数据和经验证据在逐步试点验证科技可靠性的基础上逐步制定相关技术基础设施标准指引风险预警风险评估和风险规制措施制定数据收集数据使用数据评估的方案制定紧急情况下的预案措施等完善相关监管

需要注意的是至少与传统的管理流程相比创新试验和测试可能会大大增加监管成本那么资源必须投入使用不仅要提出立法和评论意见而且要为试验创造条件制定适当的保障措施并审查制定和完善初步政策预期的结果而且即使在制定了周到的政策方法之后也有必要定期更新和完善政策以在市场实践或基础设施方面进行改变66此外当发展和促进监管科技的不同努力产生积极的效果时合作和协调努力必不可少要使得监管科技合规方案获得预期结果需要法律和计算机专家的密切合作构建监管合规方案的技术专家首先要准确理解预期实现的结果这就需要法律专业人士参与整个Regtech合规系统的构建流程不仅检查系统的输出结果而且检查每一个中间环节技术专家需要法律专业人士及时阐明法律概念及其规则必要时可以请求监管者来进行法律适用的解释另外对要形成一个目标明确整体化的降低监管压力的方案来说Regtech解决方案提供者和需求者两方之间的数据格式标准方面的协调统一是绝对不够的另外监管人员和监管机关代表也被强制参与到相关应用程序的开发中来在开发Regtech解决方案过程中的政府机关的作用发挥延伸到提供识别法律障碍的相关监管技术发布标准和指导甚至可能涉及对Regtech应用和提供商的检测认证

结语

传统的金融监管体系和原则是建立在监管技术相对固定的基础之上而形成的最优监管体系和原则然而近十年来科技和金融的二元融合与渗透加速推进了金融市场的颠覆式发展导致审慎监管束缚手脚行为监管和功能监管等也力不从心即便所谓新监管模式:穿透式监管实质性监管等也是新瓶装旧酒没有实质性的监管模式和理论的突破重构唯有科技驱动型监管(Regtech)才是构建新金融监管的模式和维度的正道才能克服目前存在的监管失灵与过度监管不监管与一刀切粗暴监管的问题也同时解决政府监管能力建设问题党的十九大报告中提出深化机构和行政体制改革......转变政府职能深化简政放权创新监管方式增强政府公信力和执行力建设人民满意的服务型政府因此应当构建以数字经济为代表与现代市场经济的频繁创新及演进相适应的监管工具监管方式以及监管理论科技驱动型监管之提出与该理念不谋而合

但是如何真正确立科技驱动型监管的独立法律地位从而真正改变将牌照准入资本金风险杠杆等审慎监管手段绝对化的做法真正将监管科技维度与传统监管的手段和方式相互配合实现有机统一?科技驱动型监管的内在机理运行体系和程序规范为何?法律上如何构建科技驱动型监管的概念模式实施主体等的权责利?如何真正实现法律即代码监管智能合约?如何实现金融领域之外的医疗食品安全卫生重大事故等领域的科技驱动型监管?等等内容这些重大问题都有待于进一步的研究

出处:《中国社会科学》2018年第5期
 
 
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