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监管沙盒的国际探索进展与中国引进优化研究(中)
黄 震 张夏明
上传时间:2018/8/29
浏览次数:89
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关键词: 监管科技;监管沙盒;改革试点;互联网金融
内容提要: 监管沙盒是监管科技的产物,兼顾时间和空间的维度提出新监管思路,在“变”中 寻求金融创新与金融安全的平衡。本文对国际监管科技发展现状进行了探索,观察国际监管沙 盒实践的新进展与存在问题,思考监管沙盒在国内实施的合理性与逻辑,总结源自西方的监管 沙盒与中国的改革试点制度在运行逻辑和理念上的一致性,以及监管沙盒监管与创新协调共进 的实质。最后基于中国实际情况,提出我国引入监管沙盒需进行法律授权,可采用“中央 - 地方” 双授权的模式,以正规金融机构和准金融机构为测试对象,“软硬结合”实施消费者保护,增 强监管科技的运用,在改革试点的基础上对监管沙盒进行改造升级的优化路径。
     ()监管沙盒运行中存在的问题

      根据对英国新加坡澳大利亚中国香港等国家/地区监管沙盒的考察本文发现2016年国际监管沙盒普遍设立以来监管沙盒与监管科技的理念逐步风靡全球但主要国家(地区)监管沙盒仍然处于试点摸索阶段尚未形成一套可复制的成熟机制和监管创新模式已有的监管沙盒模式不是唯一的需要在实践中不断验证调整优化和升级综合四个国家/地区的实践与进展不同国度(地区)不同市场之间的监管沙盒存在以下共性问题(见表3)。 


    


     1. 难以获取银行服务

     在银行严格控制金融风险和资本充足率的情境下实践中一些金融科技初创公司难以获得银行服务包括开通账户筹集资金信用担保等方面尤其是涉及DLT技术移动支付和电子货币等类型的初创企业这类企业普遍具有轻资产技术型驱动的特点风险负担能力弱, 银行为其开户和提供资金支持的意愿较低在无法获得银行服务的情况下一些申请企业甚至无法满足FCA监管沙盒的准入标准11同时不同银行在审批信贷业务时也存在着不同的标准, 关系初创企业是否能融到资金融资的成本以及融资期限导致可能与最初的测试计划出现偏差12MASASIC的监管沙盒实践中也存在初创型企业融资难的问题在调查中有企业建议MAS设立创新基金支持项目或运用2.25亿新元创新基金扶持测试企业的初期测试出现这一问题的原因可能在于沙盒计划和银行及工商税务海关等外部机构缺乏完善的合作协调致部分小微企业难以在测试阶段获得资金不利于沙盒测试计划的顺利展开当前几个实施监管沙盒的国家/地区在沙盒内部环境与外部环境的衔接与掌控方面13的配套措施均不完善制度负担会阻碍监管沙盒的体验影响测试效果。 

     2. 审核评估期限过长

     申请企业普遍反映沙盒测试环节的审核评估期限过长缺乏明确的时间安排这可能会影响初创企业成长时机就整个沙盒流程来看英国FCA监管沙盒的申请审核窗口期在6月左右加上测试期限6个月接近一年;新加坡监管沙盒在申请阶段是21个工作日评估阶段没有明确期限测试期时长没有明确规定;澳大利亚监管沙盒测试期限一般为6个月最长可12个月;香港监管沙盒测试期限为39个月不等期满可申请延长在新加坡MAS的监管沙盒反馈中一些申请者建议把申请审核阶段由21个工作日缩减到10个工作日理由是沙盒环节的不确定性可能会使创新公司长时间处于不确定状态不利于企业及时补充文件调整策;也有申请者建议MAS采用自动审核批准沙盒进入条件的方式通过提前设定监管框架范(AMLCFT)或提供一套更严格的边界条件降低人工审核的时间成本在金融科技和监管科技日新月异的当下过长的审批和评估测试期限无疑会增加初创公司的成本甚至延误创新时机。 

     3. 测试者信息披露程度和要求在消费者进入沙盒并参与交易的过程中各国对消费者知情权的保护程度不同对沙盒测试者信息披露的程度要求也不同表现在测试结果上会出现差异特别是那些希望获取真实、 客观市场数据和消费者行为信息对数据依赖程度较高的测试企业笔者发现ASIC监管沙盒对申请者的信息披露要求较高要求沙盒公司向零售客户清楚和明确地披露有关金融服务是在测试环境中提供以及与测试产品有关的一切信息并以不符合披露要求作为中止退出测试的条件之一相比之下FCAMAS对沙盒测试者信息披露的要求较为宽松倾向于在满足一般消费者知情权保护14的前提下保留申请者额外披露沙盒参与情况的权利此外ASIC还制定了更加明确的执行细则在披露所有信息的同时保持灵活性监管者可根据需要对企业施加额外的信息公开要求。 

     沙盒实践发现监管当局很难在消费者保护与沙盒测试企业权利保障的矛盾冲突中找到平衡点存在法律与制度摩擦(向静林2017)充分保护消费者权利往往不可避免地会限制测试者一定的权利15消费者保护意味着投资者应充分了解情况而投资者掌握所有情况后可能会采取与在完全市场环境中不同的交易行动可能扭曲测试成果产生潜在的不确定性从而使沙盒失去意义。 

     4. 退出机制和过渡机制有待完善

     测试者反映FCA结束沙盒测试的条件有待明确其中只规定了如果未向创新中心(Innovate Hub)报告或未能以开放协作的方式处理FCA安排的情况(违反FCA业务原则), 

      沙盒测试将被终止;MASASIC采用列举式规定沙盒的中止退出机制但这些退出机制的适用标准与情形还有待进一步细化;香港HKMA监管沙盒没有明确的退出机制另外对于沙盒测试完毕后的过渡机制各国监管沙盒没有或者仅有零散少量规定包括沙盒测试失败后的计测试成功的产品服务如何向更广范围市场扩展测试结束后消费者告知与警示等系统明确的过渡机制等均有待完善。 

     此外各国监管沙盒也存在着各自的问题与困境FCA的监管沙盒存在客户获取和流程管理不完善应用程序接口(API)弱耦合获取消费者数据困难部分小规模公司难以满足初始授权监管条件等问题16MAS提出由于大多数申请企业对沙盒准入条件和监管政策的理解模糊常出现申请材料不完整的情况监管当局需要耗费大量时间精力与当事人接洽和澄无形中增加了时间成本。 

三、中国引入监管沙盒的合理性和必要性 ()严监管背景下的金融监管创新模式 

     金融领域的严监管是危机后的全球趋势我国金融监管也在20142015年逐渐步入了严监管时期强化牌照管理完善信用管理加强消费者保护严控金融风险强调实施穿透式功能和行为监管是本次严监管的基本特征就互联网金融行业而言2015年央行等十部委出台关于促进互联网金融健康发展的指导意见明确了互联网金融的主体与边界;201610国务院发布的互联网金融风险专项整治工作实施方案》,则开启了互联网金融业风险整治风2017被称为最严监管的一年从网贷行业1+3法案颁布与备案登记工作强势推进, 到对网络小贷现金贷校园贷的摸排清查及时刹车再对ICO实施94禁令”、清理整顿数字货币交易所以及支付设限排查整顿非法违规金交所17乃至严格牌照管理禁止无牌照从事相关业务推动非正规金融机构向正规金融机构靠拢......一连串的组合拳将互联网金融领域监管推向了高峰2018互联网金融风险整治行动还将持续严防系统性金融风险是严监管时期的主基调类似情形在银行保险证券信托基金等行业都有发生金融监管的寒冬已经到来。 

     在严监管和防控金融风险的背景下制度趋于僵化难以赶上金融创新步伐金融监管往往成为事后监管”,抑或等到发生群体性金融事件和挤兑危机时监管权力才大规模介入刀切”。同时严监管下非正规金融机构和金融科技初创企业创新空间越来越小在推动互联网金融行业合规整顿的趋势下金融科技创新和初创企业在夹缝中求生存面对创新受到压部分监管者行业从业者和学者纷纷呼吁监管沙盒(胡滨2017)。 

     监管沙盒是金融严监管背景下的监管创新模式也是监管科技的重要组成部分中国引入监管沙盒有其合理性首先能有效鼓励创新降低创新成本缩短创新变现进入市场的时;其次有利于保护消费者的利益配套完善消费者保护机制;再者有助于监管机构认识现行监管法规相对于金融创新的落后不符部分及时加以调整构建动态的合规监管制度并引导参与企业实现合规另外监管沙盒还能在严监管与强牌照管理的背景下为无金融牌照的金融科技初创企业提供测试机会和试错环境监管沙盒在激发保持金融创新活力方面效果明适于充当严监管与Fintech创新之间的调节器与润滑剂。 

      ()监管沙盒与金融改革试点之间存在逻辑和理念的一致性

     1. 改革试点理念与方法论金融改革试点作为我国改革开放的重要试点兼文化理论和实践为一体独具中国特色在过去四十年的改革开放中发挥着引领改革开放和中国经济社会腾飞的先锋队和试验田的作用。“试点方法论从摸着石头过河”“要坚决地试大胆地闯杀出一条血路来等经典论断中萌芽在经济特区沿海经济开放区自贸区等实践中迅速成长到以温州金改为代表的一系列地方金融改革试点的开拓创新再到习近平关于改革试点论断的提升发展越来越成作用也更加明显。 

     根据习近平主席的方法论改革试点通过对局部地区或某些部门领域的改革试验总结成败得失完善改革方案寻找规律把解决试点中的问题与攻克面上共性难题结合起来索改革的实现路径和实现形式为整体改革提供可复制可推广的经验做法同时从法学角度看改革试点与软法柔性的法律逻辑相似(黄震2017)即根据具体情况对政策进行变营造宽松的试点环境在动态中探索合规条件。 

     以温州民间金融改革试点为例2012年国务院批准下发浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》,拉开了金融改革试点序幕重点针对民间金融探索金融监管经验在试点期间, 温州成立了民间借贷登记服务中心实行民间借贷登记备案制度;制定了温州市民间融资管理条例等地方性法规取得大批可复制的经验和成果截至2017温州金改9项成果被推广到周边省市并在全国复制其中以温州指数为基准的民间融资监测网络在全国46个城市设立了600多个监测点;全国约23个省试点设立了200多家负责备案登记的民间借贷服务中心其民间融资管理条例则推动了全国范围内民间融资管理立法的进程(潘忠强王春光和金浩, 2016):温州金改在全国范围产生了巨大的示范和复制效应。 

     2.金融改革试点与监管沙盒运行逻辑

     细究中国金融改革试点和西方监管沙盒的运行逻辑可以发现二者在运行结构上具有相似大致上都由顶层设计法律授权/豁免测试评估几个环节组成(见图1)。 


     根据该运行逻辑若企业测试成功可以进入市场推广;若测试或试点失败则反向检查调整重新制定新方案优化新产品灵活柔性的授权和闭环机制加之各个环节的安全阀的设置能够有效控制试验节奏防止风险外溢这是监管沙盒和改革试点的共性所在
       3.监管沙盒和金融改革试点的兼容性和承继性

     改革试点和监管沙盒模式都有良好的兼容性和承继性兼容性在于监管沙盒和改革试点都具有适用领域广可自主设计灵活试错风险可控的特点可与不同场景不同概念相结合分化出不同试点场景沙盒场景比如规制沙盒(戚聿东和李颖2018)合规沙盒控沙盒等等未来可能不仅在金融监管领域设计监管沙盒模式各行各业都可推出与监管沙盒理念相似的沙盒承继性在于改革试点和监管沙盒都不是一次性的制度设计而是可以循环使用和迭代升级在多个领域多个地区甚, 至多个国家多线程使用然后将成功的产品和经验推广若测试失败可进入反馈调整对测试方案和监管政策调试修改兼容性和承继性蕴含的柔性促使改革试点和监管沙盒内部自成生态是催化制度内生创造革新的动力和生命这既是改革试点在中国改革开放四十年而不衰并呈燎原之势的原因;也是监管沙盒没有在实践中被淘汰而是迅速蔓延全球被数个国家吸纳移植的原因。 

     对应改革试点和监管沙盒的运行逻辑可以发现:(1)顶层设计是可变的根据国家和监管政策可及时做出调整(2)法律法规和监管政策也需要在保持定力和稳定可预期的前提下供一定的敞口和变通通道(3)改革试点和监管沙盒都是在特定空间和持续时间内对特定数量的参与者进行试验的制度都具有良好的容错机制灵活的调整机制和容忍期;试点/测试完成之后二者也都有配套的过渡推广和反馈评估机制此外监管沙盒中蕴含的兼容的与动态承继的合规等监管理念与金融改革试点的理念也具有一致性(黄震和李英祥, 2014;黄震和龙曙光2015)。 

注释:
11FCA 监管沙盒准入标准分为几个部分,包括范围、真实创新、消费者福利、背景调查、真实需要等, 其中申请者应该“接入银行账户”的要求在背景调查中有体现。
  12 见 FCA(2017)。
  13 FCA 要求企业需事先寻找合作伙伴,比如技术外包公司、担保公司,资金提供方等等,解决好产品、 服务的上下游链条的安全问题,并在测试前与其签订担保合同,FCA 不提供企业需要的合作者。参见 “securing’partners’”,http://www.fca.org.uk,访问日期 2018 年 2 月 24 日。
  14 沙盒中的“一般消费者知情权”应包括,消费者至少应当被告知与之交易的对象、产品和服务正在沙 盒中进行测试,这些信息应在监管当局官网和测试者网站上披露。
  15  在监管沙盒的特殊环境中,消费者与测试者之间是平等的,在某些情况下,消费者弱势群体的这一特 点被淡化,监管沙盒的设计也需要灵活考虑和巧妙处理消费者与测试者之间的关系,可在消费者保护 的部分条款上放宽限制。
  16 见 FCA(2017)。
  17  2017 年 6 月,互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室下发了《关于对互联网平台与各类交易场 所合作从事违法违规业务开展清理整顿工作的通知》,指出一些互联网平台明知监管要求不得通过权益 拆分发行降低投资者门槛,变相突破 200 人私募上限等政策红线,却仍然与各类交易所合作推出碰触 红线的违法产品和服务。http://iof.hexun.com,访问日期:2018 年 2 月 28 日。
  
  参考文献:
  
出处:《金融监管研究》2018年第4期
 
 
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