(三)监管沙盒运行中存在的问题

      根据对英国、新加坡、澳大利亚、中国香港等国家/地区监管沙盒的考察，本文发现，自2016年国际监管沙盒普遍设立以来，监管沙盒与监管科技的理念逐步风靡全球，但主要国家(地区)的监管沙盒仍然处于试点摸索阶段，尚未形成一套可复制的成熟机制和监管创新模式。已有的监管沙盒模式不是唯一的，需要在实践中不断验证、调整，优化和升级。综合四个国家/地区的实践与进展，不同国度(地区)、不同市场之间的监管沙盒存在以下共性问题(见表3)。 

     1. 难以获取银行服务

     在银行严格控制金融风险和资本充足率的情境下，实践中一些金融科技初创公司难以获得银行服务，包括开通账户、筹集资金、信用担保等方面，尤其是涉及DLT技术、移动支付和电子货币等类型的初创企业。这类企业普遍具有轻资产、技术型驱动的特点，风险负担能力弱， 银行为其开户和提供资金支持的意愿较低。在无法获得银行服务的情况下，一些申请企业甚至无法满足FCA监管沙盒的准入标准11。同时，不同银行在审批信贷业务时也存在着不同的标准， 关系初创企业是否能融到资金、融资的成本以及融资期限，导致可能与最初的测试计划出现偏差12。MAS和ASIC的监管沙盒实践中也存在初创型企业融资难的问题。在调查中有企业建议MAS设立创新基金支持项目，或运用2.25亿新元创新基金扶持测试企业的初期测试。出现这一问题的原因可能在于沙盒计划和银行及工商、税务、海关等外部机构缺乏完善的合作协调，导致部分小微企业难以在测试阶段获得资金，不利于沙盒测试计划的顺利展开。当前几个实施监管沙盒的国家/地区在沙盒内部环境与外部环境的衔接与掌控方面13的配套措施均不完善。制度负担会阻碍监管沙盒的体验，影响测试效果。 

     2. 审核评估期限过长

     申请企业普遍反映，沙盒测试环节的审核评估期限过长，缺乏明确的时间安排。这可能会影响初创企业成长时机。就整个沙盒流程来看，英国FCA监管沙盒的申请审核窗口期在6个月左右，加上测试期限6个月接近一年;新加坡监管沙盒在申请阶段是21个工作日，评估阶段没有明确期限，测试期时长没有明确规定;澳大利亚监管沙盒测试期限一般为6个月，最长可达12个月;香港监管沙盒测试期限为3—9个月不等，期满可申请延长。在新加坡MAS的监管沙盒反馈中，一些申请者建议把申请审核阶段由21个工作日缩减到10个工作日，理由是，沙盒环节的不确定性可能会使创新公司长时间处于不确定状态，不利于企业及时补充文件、调整策略;也有申请者建议MAS采用自动审核批准沙盒进入条件的方式，通过提前设定监管框架范围(如AML、CFT等)或提供一套更严格的边界条件，降低人工审核的时间成本。在金融科技和监管科技日新月异的当下，过长的审批和评估测试期限，无疑会增加初创公司的成本，甚至延误创新时机。 

     3. 测试者信息披露程度和要求在消费者进入沙盒并参与交易的过程中，各国对消费者知情权的保护程度不同，对沙盒测试者信息披露的程度要求也不同，表现在测试结果上会出现差异，特别是那些希望获取真实、 客观市场数据和消费者行为信息、对数据依赖程度较高的测试企业。笔者发现，ASIC监管沙盒对申请者的信息披露要求较高，要求沙盒公司向零售客户清楚和明确地披露有关金融服务是在测试环境中提供，以及与测试产品有关的一切信息，并以不符合披露要求作为中止退出测试的条件之一。相比之下，FCA和MAS对沙盒测试者信息披露的要求较为宽松，倾向于在满足一般消费者知情权保护14的前提下保留申请者额外披露沙盒参与情况的权利。此外ASIC还制定了更加明确的执行细则，在披露所有信息的同时保持灵活性，监管者可根据需要对企业施加额外的信息公开要求。 

     沙盒实践发现，监管当局很难在消费者保护与沙盒测试企业权利保障的矛盾冲突中找到平衡点，存在法律与制度摩擦(向静林，2017)，充分保护消费者权利往往不可避免地会限制测试者一定的权利15。消费者保护意味着投资者应充分了解情况，而投资者掌握所有情况后可能会采取与在完全市场环境中不同的交易行动，可能扭曲测试成果，产生潜在的不确定性，从而使沙盒失去意义。 

     4. 退出机制和过渡机制有待完善

     测试者反映，FCA结束沙盒测试的条件有待明确，其中只规定了如果未向创新中心(Innovate Hub)报告，或未能以开放、协作的方式处理FCA安排的情况(违反FCA业务原则)， 

      沙盒测试将被终止;MAS和ASIC采用列举式规定沙盒的中止退出机制，但这些退出机制的适用标准与情形还有待进一步细化;香港HKMA监管沙盒没有明确的退出机制。另外，对于沙盒测试完毕后的过渡机制，各国监管沙盒没有或者仅有零散少量规定，包括沙盒测试失败后的计划、测试成功的产品服务如何向更广范围市场扩展、测试结束后消费者告知与警示等系统明确的过渡机制等，均有待完善。 

     此外，各国监管沙盒也存在着各自的问题与困境。如FCA的监管沙盒存在客户获取和流程管理不完善、应用程序接口(API)弱耦合、获取消费者数据困难、部分小规模公司难以满足初始授权监管条件等问题16。MAS提出，由于大多数申请企业对沙盒准入条件和监管政策的理解模糊，常出现申请材料不完整的情况，监管当局需要耗费大量时间精力与当事人接洽和澄清，无形中增加了时间成本。 

三、中国引入监管沙盒的合理性和必要性 (一)严监管背景下的金融监管创新模式 

     金融领域的严监管是危机后的全球趋势。我国金融监管也在2014、2015年逐渐步入了严监管时期。强化牌照管理、完善信用管理、加强消费者保护、严控金融风险、强调实施穿透式功能和行为监管，是本次严监管的基本特征。就互联网金融行业而言，2015年央行等十部委出台的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》明确了互联网金融的主体与边界;2016年10月国务院发布的《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，则开启了互联网金融业风险整治风暴。2017被称为“最严监管”的一年，从网贷行业“1+3”法案颁布与备案登记工作强势推进， 到对网络小贷、现金贷、校园贷的摸排清查、及时刹车，再对ICO实施“94禁令”、清理整顿数字货币交易所，以及支付设限、排查整顿非法违规“金交所”17，乃至严格牌照管理、禁止无牌照从事相关业务，推动非正规金融机构向正规金融机构靠拢......一连串的“组合拳”将互联网金融领域监管推向了高峰。2018年，互联网金融风险整治行动还将持续，严防系统性金融风险是严监管时期的主基调。类似情形在银行、保险、证券、信托、基金等行业都有发生，金融监管的“寒冬”已经到来。 

     在严监管和防控金融风险的背景下，制度趋于僵化，难以赶上金融创新步伐，金融监管往往成为“事后监管”，抑或等到发生群体性金融事件和挤兑危机时监管权力才大规模介入“一刀切”。同时，严监管下非正规金融机构和金融科技初创企业创新空间越来越小，在推动互联网金融行业合规整顿的趋势下，金融科技创新和初创企业在夹缝中求生存。面对创新受到压抑，部分监管者、行业从业者和学者，纷纷呼吁监管沙盒(胡滨，2017)。 

     监管沙盒是金融严监管背景下的监管创新模式，也是监管科技的重要组成部分。中国引入监管沙盒有其合理性。首先，能有效鼓励创新，降低创新成本，缩短创新变现进入市场的时间;其次，有利于保护消费者的利益，配套、完善消费者保护机制;再者，有助于监管机构认识现行监管法规相对于金融创新的落后不符部分，及时加以调整，构建动态的合规监管制度并引导参与企业实现合规。另外，监管沙盒还能在严监管与强牌照管理的背景下为无金融牌照的金融科技初创企业提供测试机会和试错环境。监管沙盒在激发、保持金融创新活力方面效果明显，适于充当严监管与Fintech创新之间的调节器与润滑剂。 

      (二)监管沙盒与金融改革试点之间存在逻辑和理念的一致性

     1. 改革试点理念与方法论金融改革试点作为我国改革开放的重要试点，兼文化、理论和实践为一体，独具中国特色，在过去四十年的改革开放中发挥着引领改革开放和中国经济社会腾飞的先锋队和试验田的作用。“试点”方法论从“摸着石头过河”“要坚决地试，大胆地闯，杀出一条血路来”等经典论断中萌芽，在经济特区、沿海经济开放区、自贸区等实践中迅速成长，到以温州金改为代表的一系列地方金融改革试点的开拓创新，再到习近平关于改革试点论断的提升发展，越来越成熟，作用也更加明显。 

     根据习近平主席的方法论，改革试点通过对局部地区或某些部门、领域的改革试验，总结成败得失，完善改革方案，寻找规律，把解决试点中的问题与攻克面上共性难题结合起来，探索改革的实现路径和实现形式，为整体改革提供可复制、可推广的经验做法。同时，从法学角度看，改革试点与软法、柔性的法律逻辑相似(黄震，2017)，即根据具体情况对政策进行变通，营造宽松的试点环境，在动态中探索合规条件。 

     以温州民间金融改革试点为例。2012年国务院批准下发《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，拉开了金融改革试点序幕，重点针对民间金融探索金融监管经验。在试点期间， 温州成立了民间借贷登记服务中心，实行民间借贷登记备案制度;制定了《温州市民间融资管理条例》等地方性法规，取得大批可复制的经验和成果。截至2017年，温州金改9项成果被推广到周边省市并在全国复制，其中以“温州指数”为基准的民间融资监测网络在全国46个城市设立了600多个监测点;全国约23个省试点设立了200多家负责备案登记的民间借贷服务中心; 其民间融资管理条例则推动了全国范围内民间融资管理立法的进程(潘忠强、王春光和金浩， 2016):温州金改在全国范围产生了巨大的示范和复制效应。 

     2.金融改革试点与监管沙盒运行逻辑

     细究中国金融改革试点和西方监管沙盒的运行逻辑，可以发现二者在运行结构上具有相似性，大致上都由顶层设计、法律授权/豁免、测试、评估几个环节组成(见图1)。 

     根据该运行逻辑，若企业测试成功，可以进入市场推广;若测试或试点失败，则反向检查调整，重新制定新方案、优化新产品。灵活柔性的授权和闭环机制，加之各个环节的安全阀的设置，能够有效控制试验节奏，防止风险外溢。这是监管沙盒和改革试点的共性所在。
       3.监管沙盒和金融改革试点的兼容性和承继性

     改革试点和监管沙盒模式都有良好的兼容性和承继性。兼容性在于，监管沙盒和改革试点都具有适用领域广、可自主设计、灵活试错、风险可控的特点，可与不同场景、不同概念相结合分化出不同试点场景、沙盒场景，比如规制沙盒(戚聿东和李颖，2018)、合规沙盒、风控沙盒等等。未来，可能不仅在金融监管领域设计监管沙盒模式，各行各业都可推出与监管沙盒理念相似的沙盒。承继性在于，改革试点和监管沙盒都不是一次性的制度设计，而是可以循环使用和迭代升级，在多个领域、多个地区甚, 至多个国家多线程使用，然后将成功的产品和经验推广。若测试失败，可进入反馈调整，对测试方案和监管政策调试修改。兼容性和承继性蕴含的“柔性”促使改革试点和监管沙盒内部自成生态，是催化制度内生创造革新的动力和生命力。这既是改革试点在中国改革开放四十年而不衰，并呈燎原之势的原因;也是监管沙盒没有在实践中被淘汰，而是迅速蔓延全球，被数个国家吸纳移植的原因。 

     对应改革试点和监管沙盒的运行逻辑可以发现:(1)顶层设计是可变的，根据国家和监管政策可及时做出调整。(2)法律法规和监管政策也需要在保持定力和稳定可预期的前提下，提供一定的敞口和变通通道。(3)改革试点和监管沙盒都是在特定空间和持续时间内对特定数量的参与者进行试验的制度，都具有良好的容错机制、灵活的调整机制和容忍期;试点/测试完成之后，二者也都有配套的过渡推广和反馈评估机制。此外，监管沙盒中蕴含的兼容的“柔性”与动态承继的合规等监管理念，与金融改革试点的理念也具有一致性(黄震和李英祥， 2014;黄震和龙曙光，2015)。