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监管沙盒的国际探索进展与中国引进优化研究(下)
黄 震 张夏明
上传时间:2018/8/29
浏览次数:1111
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关键词: 监管科技;监管沙盒;改革试点;互联网金融
内容提要: 监管沙盒是监管科技的产物,兼顾时间和空间的维度提出新监管思路,在“变”中 寻求金融创新与金融安全的平衡。本文对国际监管科技发展现状进行了探索,观察国际监管沙 盒实践的新进展与存在问题,思考监管沙盒在国内实施的合理性与逻辑,总结源自西方的监管 沙盒与中国的改革试点制度在运行逻辑和理念上的一致性,以及监管沙盒监管与创新协调共进 的实质。最后基于中国实际情况,提出我国引入监管沙盒需进行法律授权,可采用“中央 - 地方” 双授权的模式,以正规金融机构和准金融机构为测试对象,“软硬结合”实施消费者保护,增 强监管科技的运用,在改革试点的基础上对监管沙盒进行改造升级的优化路径。
     ()监管沙盒的实质——监管与创新协调共进

     监管沙盒把监管主体和创新企业都装到一个盒子里同时在线同频共振在沙盒中管者通过沙盒接口接入创新链(黄震2017)利用云计算大数据人工智能区块链等技术支持提供监管指导及时获取数据和信息反馈为企业画像”,并进行风险和可行性评估 在新技术驱动场景嵌套的创新链式发展和新版块轮动过程中由于金融科技创新的多维度领域和技术性强等特性监管往往看不懂”“跟不上”,不能在早期进行及时有效的引导规制等风险累积到一定程度或者事故发生时再来一刀切”,不但会打击市场创新也不利于监管效能的充分发挥而监管沙盒的制度设计能改变监管慢半拍的情形实现监管与创新的协调共振:监管机构与创新者同时在线可以通过聊天室”、研讨会行业论坛沙龙等方式了解创新企业最新动态学习金融科技企业的新技术和产品理念升级监管理念改造监管技术手段收集创新企业提供的信息和数据......监管与创新协调共进的监管沙盒能有效避免摆钟式监管为科技初创企业提供较稳定可预期的动态监管指引Fintech初创企业赋能 监管赋能生态合作是监管沙盒本质特征的体现 

    以巴克莱银行为例FCA的第三轮监管沙盒测试中巴克莱银行的测试目的即是在沙盒中测试银行内部政策和风控指标以符合FCA手册的合规要求让企业合规跟上监管的步伐; 而同时监管政策也可依据测试企业的情况动态更新以监管促进创新以创新带动监管现同频共振动态协调 

        四、中国引入和改善监管沙盒的路径

    监管沙盒与改革试点有很多相似之处(朱太辉和陈璐2016;李文红和蒋则沈2017) 中国一些地区的金融改革试点也具有沙盒的基本特征但二者在产生背景监管主体测试对象和范围等方面有着细微的区别监管沙盒能否在金融环境复杂金融监管趋严金融消费者众多Fintech创新引领全球的中国引入需要进行什么样的制度设计可能产生什么效果等都需要不断进行实践与探索以从中寻求改进优化的路径 

     ()监管沙盒需要法律授权

     法律法规授权为监管沙盒提供合法性和正当性基础与金融改革试点类似监管沙盒在顶层监管设计之后同样需要法律授权为监管豁免范围和政策优惠的实施提供指引监管沙盒作为一种监管制度模式的创新尚处于试验测试阶段可根据硬法为主软法为辅18的原则进行规制在授权法规的位阶上法律和行政法规的增删修改程序复杂费时费力不适应监管沙盒和金融行业的快速变化也不适应单独领域的沙盒应用;相较而言行政规章更具灵活性和便捷性授权成本低适应于监管沙盒引入中国的初期阶段 

     具体而言在部门规章层面上可由强化统筹监管和监管协调的国务院金融稳定委员会央行给予授权也可以参考香港模式再由具体部门如证监会银行保险监督管理委员会等制定相应领域的监管授权制度置相应的证券业监管沙盒银保业监管沙盒具体到地方可由地方政府金融监管局在本地区范围内制定地方政府规章进行细化授权中央地方双授权模式既可保证中央金融监管部门的顶层设计与方向引导又可以带动地方监管创新推动监管沙盒实施的积极性在实施授权的工具上英国模式的无强制执行意见(NAL)个别指导(IG)专门为企业定制测试方案和测试意见豁免和限制授权(张景智2017)则相对宽松一些;澳大利亚则区分宽松模式的行业集体授权和定制模式的额外指导;新加坡列举了一系列需要维持的条件和可以放宽的条由于中国金融科技企业体量大地区分布不均等因素的存在加之金融科技企业发展水总体实力和风控能力参差不齐单一适用一种工具无法满足测试对象的需求鉴此对于规模大合规和风控能力强的公司可提供较为宽松的有限范围的行业授权如银行等正规金融机构;而对于那些有行业代表性风险高的企业则可实施个别指导和额外授权如数字加密货币交易所云计算区块链等新型应用企业 

     除常规的法律授权外软法也是授权与豁免机制的重要补充通过地方政府规章行业协社会组织制定的一系列章程办法与标准对测试企业的市场行为和金融活动予以监督 利用软法弹性灵活动态更新等特点鼓励测试企业制定企业内部标准和章程再与行业规范相结合动态跟踪及时调整测试企业的合规情况及时更新监管沙盒的合规手册 

  ()监管沙盒测试对象应以正规金融机构、准金融机构为主

     正规金融机构和准金融机构是中国金融行业的主力军是持有金融牌照的主体在强化金融牌照管理的严监管格局下正规金融机构掌握着牌照资源具有充足的资金实力风险控制能力消费者保护能力和研发能力有实力开展金融科技创新活动而中小企业和初创企业资金少风险负担能力弱企业治理结构不完善且缺乏牌照许可监管套利和钻法律漏洞的现象普遍面临着较大的政策风险道德风险和信用风险另外在金融严监管背景下金融科技创新都在向正规金融机构靠拢:有的正规金融机构直接依靠自身实力研发Fintech产品加入Fintech浪潮而有的则与科技公司互联网公司战略合作或通过股权收购的方式获取金融科技公司和初创企业的技术资源人力转而向金融科技进军在这个趋势下未来中国金融科技的主体将会以正规金融机构为主导此外在测试正规金融机构中坚持宽进严出”,具体业务规范不做过多限制而对测试过程和结果进行综合细致的严格评估 

     对准金融机构要放宽闸门这主要是因为准金融机构具备地方政府许可在开展金融活动还有行业协会地方金融监管部门对其进行监管发展相对成熟不易引发系统性风险 对准金融机构的监管由地方监管机构使用监管沙盒对小贷公司融资担保公司开展试验失为值得探索的路径 

      监管沙盒初期应以持牌的正规金融机构和准金融机构为主体非持牌金融机构为附加进行准入设计兼顾创新与风险防范也有利于促进金融科技企业向正规金融机构靠拢规范Fintech市场优化结构防止出现一哄而上的乱象以正规金融机构和准金融机构为主体的沙盒准入初期推行阻力与成本相对较小也能迎合持牌的正规金融机构转型创新的需求 可有效控制金融创新带来的风险防范风险交叉和跨市场传递后期可逐步扩大非持牌金融机构与科技创新企业在监管沙盒测试样本中的比重但仍需以正规金融机构为主体 

     ()监管沙盒应该构建完善的消费者保护机制

     消费者保护贯穿监管沙盒的全流程在引入监管沙盒制度的其他国家/地区中消费者保护占据非常重要的地位由于监管沙盒的特殊环境要求对消费者保护的程度相较于消法规定和一般消费者保护要更严格英国新加坡澳大利亚等国家都把完善的消费者保护机制息披露风险控制与赔偿机制作为企业准入的条件之一还有的监管沙盒把消费者保护不到位列为失败退出的条件(如澳大利亚监管沙盒规定未完整披露信息损害消费者知情权的中止测)由于监管沙盒中测试的企业大多尚未经过市场验证在产品服务和商业模式上存在不确定性加之市场服务社会责任等方面不完善消费者容易在交易中遭受损失对测试企业施加必要的强制性手段要求企业建立整套消费者保护与退出机制是国际上监管沙盒的普遍做法 

     在沙盒测试前首先要遴选合格消费者选取符合测试条件的有一定风险负担能力并自愿参与的消费者其次在相关权利保护上主要保护参与沙盒测试消费者的知情权自主选择权(张景智2017)收益权求偿权隐私权等应有的权利测试者应在企业网站和产品 交易信息中标明正在进行沙盒测试的信息以此进行告知和公示并由企业承担证明消费者知情的举证证明责任消费者知情相关信息后有权利选择是否与企业进行交易并自主选择交易对象及时发放承诺的收益和分红;同时在交易注册登记过程中获取的消费者数据业应合理使用保证数据合规为应对纠纷的产生应预先建立内部纠纷解决和第三者纠纷解决机制建立完备的风险准备金和赔偿救济制度保证企业有全额承担消费者损失的能力 

     此外监管者还可以联合社会组织消费者保护协会打通消费者意见反馈通道维权渠投诉通道设置相应的损害赔偿机制要利用沙盒监管聊天室沙盒APP等移动端的内置接口为消费者提供及时对接沙盒主管机构行业协会和政府的渠道为金融消费者赋能 

    ()监管沙盒需加载监管科技

     监管沙盒是监管科技(Regtech)兴起和发展的典型代表是计算机沙盒技术在金融监管领域的场景建构和理念融合也是数据驱动科技驱动型监管在金融监管领域的体现相比澳大利亚致力于全球监管科技合作英国打造全球沙盒19(global sandbox)的设想香港的金融科技监督聊天室而言中国现有的监管沙盒在监管科技方面的科技性不足缺乏监管科技加特别是缺乏移动互联ICT区块链人工智能分布式账本等新技术加载线上统筹 互动监督的功能也不突出难以发挥出真正监管沙盒的功效 

     用监管科技提升监管沙盒的效用和效率是未来监管沙盒的发展趋势监管沙盒主管部门可以运用大数据进行数据挖掘和数据分析为测试企业画像和进行风险评估;通过机器学习 迁移学习集成学习等算法定制过程指标为测试企业精准定制测试方案修正测试中的偏;借助人工智能人机交互解释监管政策实现与测试者之间的互动响应等等 

     在中国语境下监管科技的发展模式主要表现为政府引导企业参与企业与政府达成战略合作伙伴为监管者提供监管产品工具和指标相关监管部门通过采购或共同研发等方式获取监管产品和服务监管科技公司的客户主要是政府和企业并不大规模面向市场和普通公众经营一般也不会主动收集公众数据和信息公权力机构和金融企业拥有海量市场和用户数监管科技企业只要获取数据接口就能从事产品和服务的研发测试在实际应用方面 北京市金融局互联网金融协会监测P2P网络借贷行业的冒烟指数”,用大数据监测预警非法集资平台通过对运营数据偏离负面舆情平台(法人)信用平台背景实力几个变量的监测核算对有风险和高风险的企业标红标蓝预警(王东宾2017)此外国家互联网应急中心2017年开始定期对虚拟数字货币ICO催收行业影子银行等问题进行数据监测布监测报告一系列监管科技企业如大数据信息公司网络科技安全公司与政府构成战略合作伙伴关系为国家安全部门金融监管部门等提供技术支持政府层面央行也在积极研究监管科技设计加密主权货币运用区块链大数据等技术管理征信票据交易反洗钱等用科技赋能监管机构和监管沙盒提升监管者的能力推动传统金融监管从风险事件驱动型监管转向科技数据驱动型监管:监管逻辑正逐渐改变 

      ()监管沙盒与改革试点融合革新

     对已经有四十年改革试点实践的中国来说因为有先期的制度铺垫政策引导舆论宣传和经验累积加之监管沙盒与改革试点在逻辑理念上的一致性笔者认为将监管沙盒引入中国并不会受到多大阻力作为一种新制度新模式中国语境下的监管沙盒反而有很大可能被传统金融改革试点同化丧失本色在新旧制度的碰撞冲击下保持监管沙盒特色监管沙盒需要在适应中国国情的同时吸纳改革试点的优点和生命力融合创新 

     在全面推广监管沙盒前可参照改革试点逻辑在中央或地方设置若干监管沙盒试点20 测试这一机制的兼容性可操作性和市场反应一旦测试成功即可复制推行应适度增加监管沙盒行政指导性特征以便于与其他行业互动协调争取更多监管资源和授权的优惠政策管沙盒还可以地方金融改革试点为基础建立分散化的沙盒产业园监管沙盒试点中心等摒弃改革试点中的僵化机制和行政职权滥用等行为加强沙盒之间的信息共享与互联互通用分布式技术全网记录测试结果和数据反馈促使监管沙盒更加灵活并具有弹性成为高效 透明的容错机制(龚浩川2017) 

五、结论

         科技驱动金融监管已是大势所趋金融科技和监管科技是第四次工业革命中诞生的创新成监管沙盒作为金融监管与科技结合的产物具有鲜明的时代色彩也有重大的现实意义 目前世界各国/地区的监管沙盒都处在试验阶段监管沙盒概念自英国首创至今尚没有形成国际上固定的模式而已有的监管沙盒在实践中也不断暴露出一些问题和不足这表明从生命周期的角度看作为一种制度的监管沙盒正处于诞生成长阶段未来还有很大的提升和发展的空间其蕴含的生命力和革新的动力与我国的改革试点有相通之处监管沙盒进入中国不会一蹴而就需要按照中国的实际情况先行试点在借鉴国外监管沙盒先进经验的基础上根据国内试点情况进行调整优化不断复盘反思创新出中国特色的监管沙盒制度与理论。 

注释:
   18“软法”,行政法学概念,北大法学院罗豪才教授引入。他认为,“软法”是那些不能运用国家强制力保 证实施的法规范,主要包括立法中指导、号召性的非强制性规范,国家机关制定规范性文件中的法规范, 政治组织自律规范,社会共同体自治规范四类。
  19 见 Global sandbox,https://www.fca.org.uk,访问日期:2018-03-15。
  20 根据笔者了解,中国目前已有的监管沙盒试点的地方有:贵阳大数据监管沙盒产业园、赣州区块链监 管沙盒、北京金融安全产业园。对相关的具体进展情况应加强关注和总结。
  
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出处:《金融监管研究》2018年第4期
 
 
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