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论生态损害赔偿资金的信托管理模式——以环境公益维护为视角(上)
竺效; 蒙禹诺
上传时间:2018/8/29
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关键词: 生态损害赔偿;信托;环境公益
内容提要: 预防和救济受损的生态、环境,保障公众良好环境权益的福祉是生态损害赔偿资金管理的重要使命。而环境公益诉讼的赔偿资金现有实践存在管理主体混乱、管理程序不完善等问题,不利于实现环境公益诉讼的公益目标。对生态损害赔偿资金的管理采用信托模式,构建以环保机关为委托人、以不特定的社会公众为受益人、以专业机构为受托人、以维护环境公益为目的之生态损害赔偿资金信托模式,不仅可充分利用信托制度的独特优势,弥补管理主体与运营主体重合的程序瑕疵,更与生态损害赔偿资金的形成法理相契合,从而能有效实现维护环境公益之目的。

        2014128日,最高人民法院审判委员会第1631次会议通过《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》),《解释》第十八条将“赔偿损失”作为对已经造成的生态(环境)损害进行事后救济的主要侵权责任方式之一。根据最高人民法院201711月发布的数据显示,201511日至20161231日,在审结的环境污染责任纠纷民事一审案件中,被告责任承担方式位居第一的为赔偿损失,占比为83.98%实践中,生态损害赔偿资金往往所涉金额巨大。例如2014年江苏泰州环境公益诉讼案件,法院更判决被告承担约1.6亿元人民币的巨额赔偿资金。数额巨大的赔偿资金该如何管理?如何才能保证把赔偿资金用在修复环境的刀刃上,这已凸显为亟待解决的新问题。为了对生态损害赔偿资金进行管理,各地纷纷出台文件、办法对此做出规定。然而,仔细分析、梳理各地的文件,我们不难发现各个地方做法不一,出现生态损害赔偿资金管理主体混乱、管理程序不完善等问题。生态损害赔偿资金是否能够真正用于生态(环境)治理,实现维护环境公益的目的,不禁引发质疑。对生态损害赔偿资金的管理采用信托模式,可否实现维护环境公益的目的?本文试探讨之。不过需要指出,已有实践中,生态损害赔偿资金的来源较为广泛,包括了财政拨款、环境公益诉讼案件中判决赔偿的生态损害赔偿资金等其他资金来源。囿于篇幅所限,本文仅探讨基于环境公益诉讼判决所产生的生态损害赔偿资金。
  一、问题的提出
  目前,有关生态损害赔偿资金的管理、运营,国家尚无统一规定,各地做法不尽相同,问题突出表现在管理主体混乱、管理程序不完善方面。生态损害赔偿资金往往数目庞大,一旦管理、使用不当,将对环境公益的维护造成巨大伤害。
  关于生态损害赔偿资金的管理主体,实践中出现了行政机关、司法机关以及基金会不同的管理主体。依据管理主体的性质可以分为公权力机关和非公权力机关两种。前一类即由公权力机关主导资金管理。比如,昆明、绍兴等地,由环保局设立生态损害赔偿金财政专户。后一类则由非公权力机关管理生态损害赔偿资金。比如有全国性公募基金会尝试对生态损害赔偿资金进行管理。2016年,中国绿色发展与生物多样性保护基金会(以下简称“绿发会”)在贵州尝试开展生态损害赔偿资金的管理、运营工作。贵州省清镇市人民法院委托绿发会运营生态损害赔偿资金。然而,生态损害赔偿资金的目的是用于修复受损的生态(环境)本身,具有公共性。实践中,中国绿发会本身就是很多环境公益诉讼案件的原告,由诉讼利害关系人对具有公共性质的生态损害赔偿资金进行管理和运营易引发道德风险。
  为规范生态损害赔偿资金管理,生态损害赔偿制度改革试点工作在7个试点地方展开,试点地方以中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)为指导,纷纷出台生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案,规定赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的,其赔偿资金作为政府非税收入,全额上缴地方国库,纳入地方预算管理。201775日,山东省财政厅、省环保厅、省高院和省检察院联合印发了《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》(以下简称《管理办法》),这是全国7个试点地方首个出台的资金管理办法。《管理办法》依旧以《试点方案》的思路和规定为指导,对生态损害赔偿资金的管理作了相同的规定。暂且不论将生态损害赔偿资金作为政府非税收入,纳入地方预算管理,由法院负责执行的做法是否合理,在管理程序上仅规定将生态损害赔偿资金纳入地方预算管理,由法院负责执行,而对管理机关具体该怎么运营资金不进行规定,存在程序瑕疵。能否实现生态(环境)修复的目的依赖于生态损害赔偿资金的具体运营,其实这才是《管理办法》应该规范的重点。实践中,各个地方未设立独立的运营机构来运营资金,只笼统地规定将生态损害赔偿资金交由行政机关或者司法机关,对资金进行统一核算和管理。这种既当“裁判员”又当“运动员”的做法有行政权力滥用、管理效率低以及监管不到位的风险。与此同时,生态损害赔偿资金的赔付工作具有繁琐性特征和专业化要求,如果没有专门机构何谈具备这样的专业能力。
  实际上,管理主体与运营主体的“二分”是管理类似巨额资金的通行做法。我国的养老基金管理制度、公共维修基金制度等都通过委托专业机构来运营资金,实质上是通过信托这一模式来实现对资金的运营。例如,我国的住房公积金制度,通过设立公积金管理中心作为受托人。虽然《住房公积金管理条例》并没有明确其信托关系属性,但是如果认同财产管理体制为信托关系的话,该信托关系即为法定信托关系。再比如我国的企业年金制度,通过设立专门的受托人运营企业年金。2015年修订的《企业年金基金管理办法》(以下简称《年金基金管理办法》)确定了企业年金基金的信托运行管理体制,对企业年金基金的信托管理和运营进行详细规定。虽然《年金基金管理办法》中与“信托”有关的词汇出现较少,但是从其具体规定中我们可以窥探出我国企业年金的管理、运营采取了信托机制。也许生态损害赔偿资金的运营可以借鉴上述做法,由政府对运营人进行筛选,委托其选定的运营人进行管理,政府负责监管,以更好地实现该笔资金所负担的环境公益目的。
  二、生态损害赔偿资金管理模式应具有的公益维护特性
  笔者认为,生态损害赔偿资金能否维护环境公共利益取决于资金的管理模式。有效的管理模式必须具有评判标准。环境公益诉讼的根本目的在于维护环境公共利益,因此生态损害赔偿资金的管理模式必须以维护环境公共利益为评价标准,应紧密围绕生态损害赔偿资金的环境公共利益性质构建管理模式。这种环境公共利益维护的特性又具体表现为公共性、专项性和专业性。
  ()生态损害赔偿资金具有公共性
  环境公益诉讼的理论基础是作为环境共同体成员的公民对共同的环境利益的责任。环境公益诉讼救济的客体是环境公共利益,达成这一共识是研究环境公益诉讼的前提。基于环境公益诉讼产生的生态损害赔偿资金具有明显的公共利益属性,是不同于国家利益、集体利益的一种独立的利益类型。由于公众的力量较为分散,需要国家作为其代表集中而切实地维护其利益。因此,公众一般选择将这种权利委托给国家。然而,生态损害赔偿资金如果交由国家管理,很可能将具有公共利益属性的生态损害赔偿资金同其他具有国家利益属性的资金混同。因此,公众将资金的管理权交给国家时,必须要防止资金混同。
  如前文所述,实践中通常将生态损害赔偿资金作为政府非税收入,纳入地方预算管理或者将其纳入财政专户。从非税收入的组成形态来看,非税收入是由不同性质的收入组成的集合体,包括财政专项收入、行政事业费用等各项收入来源。对非税收入的管理需要根据上述收入的性质不同分类管理,然而现行《预算法》等法律法规较少涉及对非税收入的管理,同时与非税收入配套的法律规范层级低,且不统一,至今尚未有全面规定非税收缴管理的全国性法律或行政法规。非税收入管理本身缺少规范性,再将生态损害赔偿资金笼统纳入其中,不利于生态损害赔偿资金保持其公共性,容易引发资金混同。

()生态损害赔偿资金具有专项性
  环境公益诉讼旨在预防和救济“受损的生态(环境)本身”,而非预防和救济多数人的人身损害或财产损害。因此,生态损害赔偿资金应当用于修复受损的生态(环境)本身,做到专款专用。“从理论上分析,某一生态(环境)危害行为可能使民事主体蒙受环境侵权损害,也可能使生态或环境本身遭受损害,如生物多样性的破坏、生态系统功能的非自然退化等。前一类损害必然以生态或环境为媒介,并表现为民事主体的财产损失、人身伤害或精神损害,而后一类损害则直接指向生态或环境本身。区别于传统环境侵权损害的生态(或环境)本身所遭受的损害,是环境民事公益诉讼应救济的核心环境公共利益,这是一类直接或潜在影响广大公众和未来世代子孙的环境公共利益之无主的或非私人所有(国家或公共机构所有)的环境要素、自然资源、生态系统的损害。”基于环境公益诉讼产生的生态损害赔偿资金只能用于生态(环境)修复、清除污染、生态(环境)损害赔偿调查等与环境修复相关的方面,不能假借生态损害赔偿资金的名义做着与生态(环境)治理无关的事情。
  生态损害赔偿资金作为非税收入,纳入财政专户或者地方预算管理能否做到专款专用是值得质疑的。非税收入源于公民,然而非税收入的支配权却属于政府,为防止政府滥用权力,对非税收入的管理必须有健全的监督机制。然而现行法律对非税收入无法进行有效监管。以财政专户为例,2014年新修订的《中华人民共和国预算法》(以下简称新《预算法》)对财政专户首次在法律上予以确认,并做出相应规定,但是与新《预算法》配套的《预算法实施条例》制定于1995年,尚未修订,故因缺少法规衔接,财政资金主要仍由财政部门自律监管。从历年的审计结果看,由于财政专户资金在使用过程中的管理、控制和监督的缺位,普遍存在透支挤占、混淆挪用、层层截留、回流资金、违规出借等问题。实践中,有的地方财政为追求利益最大化,将财政专户资金调入融资平台账户,利用地方融资平台购买理财产品、转存定期、协议存款等以达到收益和规避监管的目的。生态损害赔偿资金应避免这种悲剧的发生。保持该笔资金管理的独立性是保证其专项性的重要手段。

()生态损害赔偿资金具有专业性
  生态损害赔偿资金的目的是修复受损的生态(环境),保障公众的环境权益,生态(环境)修复工作本身对专业性的要求较高。已有实践多采行政主导的管理和运营模式,缺乏市场参与。现行的由政府管理、运营及监督的模式有导致行政权力滥用的风险,以及管理效率低、监管不到位等严重影响该笔资金环境公益目的实现之可能。生态损害赔偿资金管理中,政府应当定位于建立和健全生态损害赔偿资金管理制度,而不宜作为直接的运营者。
  实践中,出现了环境公益诉讼案件的被告将生态损害赔偿资金委托信托公司成立环境保护慈善信托的个案。如原告自然之友与被告中丹公司、沃爱特公司等环境污染责任纠纷案件中,被告主动出资100万元,委托长安信托成立“长安慈—环境保护慈善信托”,信托报酬年费率为0.6%/年。在该类环境保护慈善信托中,资金管理机构是长安国际信托股份有限公司,并由北京德和衡律师事务所担任监察人,自然之友担任公益顾问,合一绿学院负责招标执行。这是国内首次尝试通过环境保护慈善信托解决生态损害赔偿资金的管理与使用问题,为有效利用生态损害赔偿资金提供了新思路。

注释:
       《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定,对污染环境、破坏生态,已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为,原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。
    参见《司法大数据专题报告之环境污染责任纠纷》,最高人民法院,http: ∥www.court.gov.cn/fabu - xiangqing -71042.html,最后访问时间:2017年12月11日。
    参见江苏省高级人民法院(2014)苏环公民终字第00001号民事判决书。
    比如《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》第四条规定,生态环境损害赔偿资金来源主要包括:(一)环境公益诉讼、省政府提起的生态环境损害赔偿诉讼等案件中经生效判决、调解确定的生态环境损害赔偿资金;(二)生态环境损害赔偿磋商索赔的资金;(三)环境污染刑事案件的罚金或没收的财产(变卖所得);(四)赔偿义务人自愿支付的赔偿金。
    比如2010年12月1日起施行的《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》第五条规定,市环保局开设救济资金专门账户,对救济资金统一核算和管理。市审计局负责对救济资金管理使用进行监督。2015年8月实施的《绍兴市生态环境损害赔偿金管理暂行办法》(绍市环发〔2015〕52号)第五条规定,市环保局在财政统一账户(“735账户”)下设立“生态环境损害赔偿金”专户,实行专款专用,统一核算。
    2015年12月3日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,规定赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的,其赔偿资金作为政府非税收入,全额上缴地方国库,纳入地方预算管理。2017年12月17日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》,2015年印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》自2018年1月1日起废止。《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定,赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的,其赔偿资金作为政府非税收入,全额上缴同级国库,纳入预算管理。
    吉林、江苏、湖南、重庆、贵州、山东、云南七省市已分别制定了生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案。比如《云南省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》在“试点主要内容”中规定,生态环境损害无法修复的,赔偿义务人缴纳的赔偿金作为政府非税收入,缴入地方国库,纳入地方预算管理,由省政府指定的相关部门开展替代修复。
    《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》第七条规定,赔偿义务人造成的生态环境损害,经生态环境损害鉴定评估确定无法修复的,经人民法院生效判决、调解确定或经生态环境损害赔偿磋商议定,赔偿义务人应缴纳生态环境损害赔偿资金,由损害结果发生地统筹用于生态环境修复。第九条规定,生态环境损害赔偿资金属省级政府非税收入,应全额上缴省级国库,纳入省级财政预算管理。通过磋商议定的生态损害赔偿资金,由环保主管部门负责执收;通过人民法院环境公益诉讼生效判决、调解确定的生态损害赔偿资金,由人民法院负责执行。生态环境损害赔偿资金具体通过“山东省非税收入征收与财政票据管理系统”上缴,省财政厅负责确定执收单位生态损害赔偿资金执收编码。
    参见赵廉慧:《信托法解释论》,北京:中国法制出版社2015年版,第176页。
    参见赵廉慧:《信托法解释论》,北京:中国法制出版社2015年版,第13页。
    徐祥民、凌欣、陈阳:《环境公益诉讼的理论基础探究》,《中国人口·资源与环境》2010年第20卷第1期,第149页。
    参见梁上上:《公共利益与利益衡量》,《政法论坛》2016年第6期,第15页。
    财政部2016年3月9日发布的《政府非税收入管理办法》第三条规定,本办法所称非税收入,是指除税收以外,由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源(资产)所有者权益等取得的各项收入。具体包括:(一)行政事业性收费收入;(二)政府性基金收入;(三)罚没收入;(四)国有资源(资产)有偿使用收入;(五)国有资本收益;(六)彩票公益金收入;(七)特许经营收入;(八)中央银行收入;(九)以政府名义接受的捐赠收入;(十)主管部门集中收入;(十一)政府收入的利息收入;(十二)其他非税收入。本办法所称非税收入不包括社会保险费、住房公积金(指计入缴存人个人账户部分)。
    《环境民事公益诉讼解释》第二十四条规定,人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项,应当用于修复被损害的生态环境。
    竺效:《论环境民事公益诉讼救济的实体公益》,《中国人民大学学报》2016年第2期,第25页。实践中,立法者也认识到了生态损害是区别于传统环境侵权损害的一种独立存在,并在司法解释中对此明确规定。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼解释》)第二十九条明确区分了环境民事公益损害和私益损害,即法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的,不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法第一百一十九条的规定提起诉讼。
    姜新华、常华清、黄金、鲁宏:《我国国库集中收付制度下财政专户治理路径的选择》,《财政监督》2014年第7期,第37页。
    李媛、刘枫、伍宏伟、黄悦:《财政专户资金管理存在的问题及建议——基于对贵州省财政账户资金的调查及思考》,《西南金融》2014年第11期,第46页。
    尽管该笔慈善信托的资金来源是环境公益诉讼案件的被告自愿出资,而非本文所探讨的基于法院判决所得生态损害赔偿资金,但是资金来源并不影响本文探讨生态损害赔偿资金的管理模式。
    参见《长安慈—环境保护慈善信托成立公告》,长安信托,https: ∥ www.caitc.cn/uploads/fore/projectText/201610803422/1010/101002/147693061702868.pdf,最后访问时间:2017年12月11日。
出处:《暨南学报》(哲学社会科学版)2018年第5期
 
 
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