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论生态损害赔偿资金的信托管理模式——以环境公益维护为视角(下)
竺效; 蒙禹诺
上传时间:2018/8/29
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关键词: 生态损害赔偿;信托;环境公益
内容提要: 预防和救济受损的生态、环境,保障公众良好环境权益的福祉是生态损害赔偿资金管理的重要使命。而环境公益诉讼的赔偿资金现有实践存在管理主体混乱、管理程序不完善等问题,不利于实现环境公益诉讼的公益目标。对生态损害赔偿资金的管理采用信托模式,构建以环保机关为委托人、以不特定的社会公众为受益人、以专业机构为受托人、以维护环境公益为目的之生态损害赔偿资金信托模式,不仅可充分利用信托制度的独特优势,弥补管理主体与运营主体重合的程序瑕疵,更与生态损害赔偿资金的形成法理相契合,从而能有效实现维护环境公益之目的。

三、生态损害赔偿资金形成的法理分析
  笔者认为,环境资源的公共信托原则为环境公益诉讼提供了理论基础,为公民主张权利提供了依据。顺着环境公益诉讼的理论脉络,我们大胆假设,基于环境公益诉讼产生的生态损害赔偿资金也许可以采用非意定信托的性质定位。
  ()环境资源的公共信托原则为环境公益诉讼提供理论基础
  美国学者约翰·L.萨克斯教授最早提出环境资源“公共信托”思想,并认为公共信托思想建立在三个原则之上。“第一,某些利益——例如空气与海—对全体国民具有重大意义,以至于将这些利益作为私人所有权的客体是很不明智的,诸如清洁的空气和水这些共通的财产资源要被视为全体公民共同享有的利益。第二,这些利益蒙受自然的巨大恩惠,而不是某个企业的恩惠,以至于这些利益应该提供给全体国民使用。第三,政府的主要目的是增进一般公众的利益,而不是按照从最广泛的公共用途到有限的私人收益用途重新分配公共物品。”因此,当公众的环境权益遭受损害时,应当允许公民提起诉讼来保护他们在环境质量方面的权益。公共信托原则为公民主张环境权利提供了依据。在环境资源公共信托原则中,国家或政府作为受托人取得普通法上的所有权,同时承担作为受托人的义务,为了受益人之利益保障使信托财产处于安全状态。如果国家或政府未履行其作为管理人的义务,或者损害受托人的利益,公民可以请求国家履行受托人义务,保护和改善环境。为了防止滥诉,或者因环境具有“公共物品”特性从而出现哈丁式的“公地悲剧”现象,社会组织可以作为公民的代表以政府为被告而提环境公益诉讼。
  环境资源的公共信托原则也解决了公众使用与私人利益之间的冲突问题。正如古老的格言所论述的“使用自己的财产不应损及他人的财产”,这一格言同样可以适用于对生态(环境)的损害。在公共信托中,个人可以使用环境资源,但是这种使用以不损及环境公共利益为前提。通过公共信托的公益性目的,将保护环境的义务融入到个人权利的范畴之中,使个人权利的行使具有了公益性目的,从而最大限度地维持公众权益与必要的开发利用之间的相容性。因此,如果公众的环境权益遭受损害,可以此为依据提起对不法行为人的诉讼,请求对环境公共利益的救济。在公益和私益发生冲突时,公益具有优先于私益的优先地位,也是环境资源公共信托的功能之一。
  ()生态损害赔偿资金形成的非意定信托特质
  环境资源的公共信托原则是环境公益诉讼的理论来源。基于环境公益诉讼产生的生态损害赔偿资金的形成与其理论依据一脉相承,生态损害赔偿资金具有非意定信托的特质。
  对于事物的认识应当从其实质进行辨认。对于信托的辨认,同样应当遵循此原则。现实中存在很多信托的交易结构,虽然其名称不叫信托,但是其实质就是信托。实践中,生态损害赔偿资金的形成实质是信托法律关系,并伴随产生了委托人、受托人和受益人三者之间的信托法律关系。根据信托的设立是否需要委托人的意思表示,信托分为意定信托和非意定信托。意定信托是根据委托人明示的意思表示而设立的。非意定信托是根据法律直接规定或者对司法的适用而成立的,不需要当事人明确的意思表示,包括默示信托和法定信托。生态损害赔偿资金形成的实质是非意定信托,委托人和受益人是社会公众,信托财产是生态损害赔偿资金。关于受托人的选择,法律已经规定有关机关作为受托人(比如环保局、法院[25])。以实践中出现的环境公益诉讼案件为例,[26]在“昆明三农农牧有限公司等与昆明市环境保护局环境污染侵权纠纷案”中,二审法院判决被告将生态损害赔偿资金支付至由昆明市环保局管理的“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”。[27]在这一信托法律关系中,委托人和受益人为不特定的社会公众,受托人环保局的选择是公权力机关法院根据法律的强制性规定指定的结果,[28]它不是根据委托人的意愿选择的。由于受托人是依照法律规定选择的结果,所以该信托性质上是非意定信托。也有学者认为,该案中的“环境公益诉讼救济专项资金”可以被视为法定信托。[29]尽管对于该生态损害赔偿资金的形成可能存在不同的认识,但是都不可否认的是它具有非意定信托的特质。
  四、生态损害赔偿资金管理的信托模式构建
  生态损害赔偿资金的管理模式包括资金的管理和运营。生态损害赔偿资金的管理属于财产管理。生态损害赔偿资金信托就是要利用信托的财产独立法理,创设以公益为目的的信托财产,把这种财产从委托人、受托人、受益人的自有财产中分离出来,最大化地维护生态损害赔偿资金的公共性和专项性的特质,从而有效避免因管理主体和运营主体重合而产生的道德风险。
  ()生态损害赔偿资金的“两层信托”模式
  生态损害赔偿资金信托,是将法院判决被告承担的生态损害赔偿资金作为信托财产、以政府为委托人、以不特定的社会公众为受益人、以专业机构为受托人、以修复生态(环境)等环境公益的实现和维护为目的而设立的一种信托。生态损害赔偿资金信托属于公益信托。[30]首先,生态损害赔偿资金信托的设立是为了维护环境公共利益的目的,这是毫无疑问的。我国《信托法》第六十条[31]以及《慈善信托管理办法》第七条[32]分别规定为了维护生态(环境)可以设立公益信托或者慈善信托。故为了实现生态修复之目的,可以透过公益信托或者慈善信托予以实现。其次,生态损害赔偿资金信托的受益人是不特定的社会公众,他们是最终享有信托利益的人,对生态损害赔偿资金信托的实际受益群体应当从实质层面进行判定。最后,生态损害赔偿资金信托的目的具有绝对性。若生态损害赔偿资金信托具有多个信托目的,每一个信托目的都必须符合维护环境公益这一核心目标。生态损害赔偿资金信托当然也符合信托目的绝对性的要件。因此,采公益信托的法律架构作为生态损害赔偿资金的管理模式不仅符合其形成过程的法理,也能够利用信托的优点来促进生态损害赔偿资金的管理及运作效率。
  需要注意的是,生态损害赔偿资金的形成过程是非意定信托,可称之为第一层信托;而在此基础上,选择采用公益信托的法律架构来作为生态损害赔偿资金的具体管理模式,则属于第二层信托。不过,上述两个层次的信托也有不同之处。首先,在这两个层次的信托法律关系中,政府都是主体,但是性质却不同,在第一层次的信托中,政府作为公法上的主体,为了履行法定职责而作为受托人管理生态损害赔偿资金;在第二层次的信托中,政府以民事主体身份作为委托人,通过缔结民商事合同选定受托人。其次,从委托人来看,生态损害赔偿资金第一层次信托的委托人是不特定的社会公众;而生态损害赔偿资金第二层次信托的委托人为政府(实践中多为环保局)。再次,从信托设立的形式要件来分析,生态损害赔偿资金这一非意定信托的设立,是基于法律的强制性规定;而生态损害赔偿资金第二层信托的设定,是政府为了更好地管理生态损害赔偿资金而引入市场因素选择受托人,通过市场化、规范化的运作,实现生态损害赔偿资金的目的,生态损害赔偿资金信托的设立是基于合同的形式设立,属于意思自治契约。
  ()生态损害赔偿资金信托的运作
  如前所述,在生态损害赔偿资金第二层信托法律关系中,委托人为政府(笔者主张委托人更应为环保机关,并将在后文详细分析)。为保障生态损害赔偿资金做到专款专用,资金利用率实现最大化,政府将其控制的生态损害赔偿资金转移给其信任的、具有管理资格的受托人,委托人和受托人达成合意签署信托合同,信托成立。委托人根据信托合同的约定将作为信托财产的生态损害赔偿资金转移给受托人,并指定社会公众作为生态损害赔偿资金信托的受益人,受益人按照信托相关法律规定和信托合同的约定享有受益权。[33]信托设立后,生态损害赔偿资金信托的受托人履行管理义务,对生态损害赔偿资金进行管理、运作。在环境公益诉讼案件中,受损的环境区域不同、每个环境公益诉讼案件的诉讼请求不同,因此就受托人对信托管理的方式而言,受托人应当依照不同的环境公益诉讼所赔付的生态损害赔偿资金设置不同的专项管理账户。如果生态损害赔偿资金不足,政府可以通过财政拨款的方式予以支持。如果生态损害赔偿资金有剩余,可以沉淀在生态损害赔偿资金中,为其他案件生态损害赔偿资金的不足做补充。然而,由于生态(环境)的修复往往需要耗费巨额资金,大部分情况下生态损害赔偿资金会出现短缺情况,很少会产生节余。
  生态损害赔偿资金信托的运作请参见图1
  ()生态损害赔偿资金信托法律关系的主体
  信托是由三方主体形成的法律关系,其基本当事人包括委托人、受托人和受益人。就生态损害赔偿资金信托的法律关系主体而言,受益人为不特定的社会公众在理论上没有争议,因此后文主要围绕委托人、受托人以及监察人进行讨论。
  1.委托人
  生态损害赔偿资金信托的委托人是政府。但具体哪个政府职能部门更适宜作为具体的实施主体,是需要讨论和明确的。由于生态损害赔偿资金的形成本质就是信托法律关系,因此这里所指的生态损害赔偿资金信托(即第二层信托)的委托人就是生态损害赔偿资金法律关系中(即第一层信托)的受托人,已有实践中表现为行政机关、司法机关以及基金会等机构。考虑到我国行政机关掌握的社会管理资源的丰富性及其在应对环境污染事件中的高效性,生态损害赔偿资金的管理采取行政主导的模式,既符合我国基本国情,也与广大人民群众期待相契合。[34]根据我国法律的相关规定,我国环境保护工作的统一监督管理机关是各级政府的环境保护主管机关。[35]因而,从理论上而言,对于侵害公众环境权益的行为,环保机关应当可以公众受托人身份提起生态(环境)本身损害的公益诉讼,因此,生态损害赔偿资金信托的委托人以环保机关为首要考虑,也是该项工作专业性、专门性的考虑,有利于环境公益公共性的实现。
  
  图1生态损害赔偿资金信托的运作
  2.受托人
  在信托法律关系中,受托人居于重要法律地位,有学者称之为“信托关系本质的体现者”。[36]
  生态损害赔偿资金信托设立后,作为生态损害赔偿资金(第一层信托)委托人的环保机关需要寻觅适格主体,将生态损害赔偿资金信托的运行交由专业机构,最大化实现生态损害赔偿资金信托的效益。我国《信托法》第二十四条规定:“受托人应当是具有完全民事行为能力的自然人、法人。法律、行政法规对受托人的条件另有规定的,从其规定。”根据20177月最新颁布的《慈善信托管理办法》的规定,以保护和改善生态(环境)为目的,可以设立慈善信托。[37]且慈善信托属于公益信托的范畴。[38]如前文所述,生态损害赔偿资金信托属于公益信托。结合《慈善信托管理办法》第二条和第七条的规定,生态损害赔偿资金信托在某种程度上也具有慈善信托的性质。如果生态损害赔偿资金信托性质上同样属于慈善信托,那么根据《慈善信托管理办法》第九条的规定,生态损害赔偿资金信托的受托人包括了慈善组织和信托公司。因此,具有完全行为能力的法人,例如,绿发会、自然之友或其他环境保护团体可以成为受托人。[39]如前文所述,在自然之友诉江苏中丹化工水污染环境公益诉讼案件中出现了信托公司作为慈善信托的受托人的实例。在该类环境保护慈善信托中,信托公司只是象征性地收取一定的费率,有利于实现基金效益的最大化。为了协助受托人妥善运营生态损害赔偿资金信托,提高运作绩效,信托契约中应该要求受托人设置委托人认可的专家咨询委员会,由对环境保护有专业知识的专家、学者组成专家咨询委员会,以辅助受托人完成生态(环境)修复。
  3.监察人
  监管是规范权力行使,防治权力滥用,督促义务履行的最好手段。[40]生态损害赔偿资金信托以自然环境以及置身于其中的不特定社会公众为受益对象。由于公众力量较为分散,无法对生态损害赔偿资金进行常态化的监管,生态损害赔偿资金信托应当设置监管制度。目前,我国对公益信托实行“双层监管”,第一层为外部监管,因不同的目的设立的公益信托由不同的主管机构对其进行监管。关于公益信托的公益事业管理机构,我国《信托法》并未予以明确。目前依照公益目的不同,由相关领域的行政主管部门负责管理,并相应确定公益信托的公益事业的管理机构。最新颁布的《慈善法》明确了民政部门监管地位。[41]生态损害赔偿资金信托的运行涉及社会公众良好环境权益的福祉,生态损害赔偿资金信托的目的事业主管机关若为民政部门符合社会公众的期待。
  生态修复基金信托第二层监管是以信托监察人为主体的内部监管。我国《信托法》规定信托监察人是必设机构。[42]生态损害赔偿资金信托属于公益信托。公益信托涉及公共利益的维护,而且公益信托的受益人是不特定的,不特定的受益人无法有效行使《信托法》赋予的监督权,因此在生态损害赔偿资金信托中设立监察人是十分必要的。鉴于生态损害赔偿资金信托的专业化运作的特点,信托监察人应当交由专业人士或者专业机构担任较为合适。因为他们具备独立性和专业性的特点,与信托法律关系当事人不存在利益冲突,可以弥补行政监管之不足。例如,已有实践中出现了律师事务所、会计事务所等承担监察职责。生态损害赔偿资金信托的监察人虽然代替受益人行使监督职能,但是监察人不是受益人的代理人,而是具有独立资格的主体。
  五、结论
  环境公益诉讼为救济受损的生态(环境)提供了一条现实的路径。获赔生态损害赔偿资金只是环境公益诉讼的首要环节,使生态损害赔偿资金实实在在地用于修复生态(环境)才是环境公益诉讼的根本目的。现行生态损害赔偿资金的管理在程序上存在管理主体和运营主体重合的瑕疵,容易造成公共权力被滥用,生态损害赔偿资金被不当使用的风险。生态损害赔偿资金的运行采用信托模式,在法理上具备正当性的基础,还可以运用信托机理有效避免管理主体和运营主体重合带来的风险,最大化地实现生态损害赔偿资金的“出资”目的,保障公众良好环境权益的福祉。

注释:
          参见[美]约瑟夫· L.萨克斯著,王小钢译:《保卫环境:公民诉讼战略》,北京:中国政法大学出版社2011年版,第139页。
    参见[美]约瑟夫· L.萨克斯著,王小钢译:《保卫环境:公民诉讼战略》,北京:中国政法大学出版社2011年版,第147页。
    赵廉慧:《信托法解释论》,北京:中国法制出版社2015年版,第51页。
    赵廉慧:《信托法解释论》,北京:中国法制出版社2015年版,第52页。
    《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》第五条规定,市环保局开设救济资金专门账户,对救济资金统一核算和管理。
    《龙海市生态环境损害修复资金管理办法(试行)》第四条规定,生态修复资金实行财政预算监管,暂时依托市法院标的款专户,实行分账管理、专款专用,用于环境恢复、生态修复和保护、生态环境项目建设、鼓励发展生态经济等。实行生态修复资金管理使用年度报告制度,自觉接受财政、审计监督管理。
    比如江苏省连云港市中级人民法院(2014)连环公民初字第00002号民事判决书、江苏省泰州市中级人民法院(2015)泰中环公民初字第00003号民事判决书、江苏省徐州市中级人民法院(2015)徐环公民初字第3号民事判决书、江苏省徐州市中级人民法院(2015)徐环公民初字第4号民事判决书、江苏省徐州市中级人民法院(2015)徐环公民初字第5号民事判决书、云南省昆明市中级人民法院(2012)昆环保民初字第7号民事判决书、山东省德州市(地区)中级人民法院(2015)德中环公民初字第1号民事判决书。
    [27]参见云南省高级人民法院(2011)云高民一终字第41号民事判决书。二审法院判决被告昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司立即停止对环境的侵害,并在判决生效后十日内向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付人民币417.21万元。
    [28]《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》第五条规定,市环保局开设救济资金专门账户,对救济资金统一核算和管理。
    [29]参见赵廉慧:《信托法解释论》,北京:中国法制出版社2015年版,第176页。
    [30]公益信托的成立必须符合以下几个要件:信托目的必须属于公益目的,信托必须为了公共利益,信托必须具有绝对的公益性。生态损害赔偿资金信托符合这三个要件。
    [31]《信托法》第六十条规定,为了下列公共利益目的之一而设立的信托,属于公益信托:(一)救济贫困;(二)救助灾民;(三)扶助残疾人;(四)发展教育、科技、文化、艺术、体育事业;(五)发展医疗卫生事业;(六)发展环境保护事业,维护生态环境;(七)发展其他社会公益事业。
    [32]《慈善信托管理办法》第七条规定,设立慈善信托,必须有合法的慈善信托目的。以开展下列慈善活动为目的而设立的信托,属于慈善信托:(一)扶贫、济困;(二)扶老、救孤、恤病、助残、优抚;(三)救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害;(四)促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展;(五)防治污染和其他公害,保护和改善生态环境;(六)符合《慈善法》规定的其他公益活动。
    [33]受益权指的是受益人所享有的各种权利的总称。参见赵廉慧:《信托法解释论》,北京:中国法制出版社2015年版,第418页。
    [34]张新宝、岳业鹏:《大规模侵权损害赔偿基金:基本原理与制度构建》,《法律科学》2012年第1期,第121页。
    [35]《中华人民共和国宪法》第二十六条规定,国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。《中华人民共和国环境保护法》第十条明确规定,国务院环境保护主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。
    [36]徐孟洲主编:《信托法》,北京:法律出版社2006年版,第91页。
    [37]《慈善信托管理办法》第七条规定,设立慈善信托,必须有合法的慈善信托目的。以开展下列慈善活动为目的而设立的信托,属于慈善信托:(一)扶贫、济困;(二)扶老、救孤、恤病、助残、优抚;(三)救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害;(四)促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展;(五)防治污染和其他公害,保护和改善生态环境;(六)符合《慈善法》规定的其他公益活动。
    [38]《慈善信托管理办法》第二条规定,本办法所称慈善信托属于公益信托,是指委托人基于慈善目的,依法将其财产委托给受托人,由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理和处分,开展慈善活动的行为。
    [39]《基金会管理条例》第二条规定:本条例所称基金会,是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的,按照本条例的规定成立的非营利性法人。另依《民法总则》第57条规定:法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。因此,上述环境保护社会组织是非营利性法人,具有完全民事行为能力。
    [40]参见彭丽萍:《社会保障基金信托法律问题研究》,北京:法律出版社2013年版,第115页。
    [41]《中华人民共和国慈善法》第六条规定,国务院民政部门主管全国慈善工作,县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的慈善工作;县级以上人民政府有关部门依照本法和其他有关法律法规,在各自的职责范围内做好相关工作。
    [42]《信托法》第六十四条规定,公益信托应当设置信托监察人。信托监察人由信托文件规定。信托文件未规定的,由公益事业管理机构指定。
出处:暨南学报(哲学社会科学版)2018年第5期
 
 
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