在整治融资担保行业乱象、功能扩展及明确“三类融资”担保准公共物品属性的背景下, 政府通过出资设立融资担保机构, 以及构建再担保与代偿风险基金体系等方式, 直接或间接地进入了信用供给市场, 引发我国融资担保行业发生了根本性的结构变化, 政策性融资担保体系成为行业主导。在上述新的逻辑基础上, 我国银担合作模式向政银担合作模式转变。

目前, 我国尚未形成统一的政银担合作模式, 而是由地方政府结合本地区特点进行探索, 其中安徽模式与广东江门模式较为典型。安徽省政银担合作探索起步较早, 其经验也较为成熟。其基本做法为:由省政府出资设立省担保集团公司, 由省担保集团参股市县国有融资担保机构, 三级政府建立持续注资机制, 构建全覆盖式政策性融资担保机构体系;省担保集团充当再担保机构, 对市县政府性融资担保机构及其他合作担保机构的代偿风险提供再担保, 担保机构的代偿损失按比例从省担保集团获得补偿;同时, 利用中央和省级财政资金共同设立中小企业信用担保代偿补偿资金, 委托省担保集团专户管理, 弥补担保机构代偿的部分损失;最后, 要求各基层政府安排专门资金对担保机构的代偿损失进行一定的弥补。通过上述四项安排, 以省担保集团为核心平台, 安徽形成了上下贯通的一体化政策性融资担保体系。政府信用的加入大大提升了担保公司的信用及代偿能力, 极大降低了商业银行合作的疑虑, 在损失概率大幅下降情况下也提升了其承担贷款风险的意愿。通过体系间的对接, 银行承担贷款风险损失的20%;担保机构承担80%的代偿责任, 其中30%由省担保集团负担, 10%由基层政府负担, 担保机构最终仅负担剩余40%的代偿风险。这样便形成了担保机构、再担保机构、商业银行、基层政府风险分担的“4321”模式。该模式取得了良好的成效, 至2017年6月末, 安徽省的市县两级政策性担保机构担保贷款放大倍数分别达到5.13倍、3.38倍, 远高于全国平均水平的1.05倍;累计发放贷款1 329.15亿元;累计发生代偿10.89亿元, 代偿率仅为1.83%, 远低于3%的全国平均代偿率。更为重要的, 担保费率被限制在贷款额的1.5%以下, 也远低于全国平均水平。这大大提升了小微企业和三农融资的可得性, 明显降低了融资成本, 对普惠金融的推动更加有力。

广东省江门市以中小企业“政银保”融资项目工作小组为平台, 构建了融资担保合作模式。由市经济和信息化局牵头, 吸纳财政局、金融局、合作银行、保险公司、融资担保机构共同设立中小企业“政银保”融资项目工作小组, 负责风险担保金的设立、监管及风险代偿审核。经济和信息化局设立“政银保”风险担保资金, 以质押担保的形式存入合作银行进行专户管理, 由经济和信息化局、财政局与合作银行三方共同协议监管。当担保的债务人违约时, 风险担保资金、合作银行和融资担保机构按2:1:7的比例分担, 其中风险担保资金承担的风险补偿实行年度累计上限制, 即不超过年度累积计算的存入单个合作银行的风险担保资金池余额。

通过对比, 可以发现安徽模式与广东江门模式至少在三个方面存在显著差异。首先, 从平台建设来看, 安徽以省政府完全注资成立的省担保集团为平台, 实行法人化运作;而江门市以由公私主体联合成立的工作组作为平台, 实行松散化管理。相比而言, 前者管理更为规范, 可持续性更有保障。其次, 在政府分担风险的方式方面, 前者以再担保为核心以基层政府信用为补充, 通过弥补担保机构的代偿风险间接地分担银行风险;后者以质押的方式将一定的风险补偿资金存入合作银行, 直接地分担银行风险。前者以体系化方式运作, 后者仍以类似于民事担保的方式分散化运作。最后, 从风险分担比例上看, 安徽模式中政府信用供给比例较大, 与之相适应的是商业银行承担的风险比例较高;而在江门模式中, 政府信用供给较小, 与之相适应的是合作银行承担风险较小, 而将绝大部分的风险推给了处于夹层的担保机构。

总体而言, 安徽模式更能激发商业银行的合作意愿, 更有利于普惠金融政策落实及小微企业、三农融资可得性的提升, 而这是以政府义务较大为前提的, 信贷风险易向政府聚集;而江门模式的风险分担更贴近于市场化, 虽降低了风险向政府聚集的可能性, 但需依赖于实力雄厚及信用度高的合作担保机构, 这将意味着担保机构进入合作体系的门槛较高, 可能不利于政银担合作体系覆盖面的扩大。综合比较, 安徽模式更为符合《意见》和《条例》关于融资担保的定位, 2016年7月4日, 融资性担保业务监管部际联席会议办公室下发的《通知》体现了决策层对安徽模式的认可, 其将成为我国政银担合作未来的发展方向。

《意见》《条例》及《通知》等立法及文件, 清晰勾勒出了今后我国融资担保行业的基本轮廓, 政银担合作将成为今后发展的基本方向。虽然从理论上看该模式提升了担保作为经济调控手段的有效性, 更有利于普惠金融战略的落实及小微企业、三农融资可得性的提升。但在实践中这三项功能的充分发挥受制于诸多因素, 如政府注资及信用支持的持续性、商业银行的配合度、合理界定政府与市场边界、风险防范与监管等。如不进行合理安排, 它们将阻碍政银担合作的发展, 下面将主要结合安徽模式对这些因素进行分析。

首先, 政府注资及信用支持的持续性尚待检验。目前, 安徽省财政每年安排资金31亿元用于政策性融资担保体系建设, 其中11亿元直接转移支付于市县财政, 同时要求市县财政按同比例匹配。在实践中, 这些财政投入能否有效落实, 往往依赖于地方政府负责人的重视, 容易受人事变更的影响。另外, 此项财政支出对经济发展较好的地区来说, 不会造成财政压力, 但对于贫困市县来说可能构成沉重的财政负担。省政府以“上传下达”的方式对地方政府施压, 其可持续性尚待检验。

其次, 商业银行经营自主权与政策要求之间存在一定张力。在银担合作模式中, 商业银行相对于担保机构来说处于强势地位, 其经营自主权并不会受到影响。但在政银担合作模式中, 商业银行转而处于弱势地位, 往往被迫接受政府的政策与行政命令的支配。如银监会发布的《关于2015年小微企业金融服务工作的指导意见》, 提出“三个不低于”要求, 即小微企业贷款增速不低于各项贷款平均增速、小微企业贷款户数不低于上年同期户数、小微企业申贷获得率不低于上年同期水平。部分商业银行为了符合考核目标要求, 往往在经营中“稳健地”实施当年度对小微企业放贷规模, 以免基数过大而影响下年度考核。在政银担合作中, 安徽省以一种强制的方式要求地方性商业银行给予配合;而对全国性商业银行分支机构则采取的是引导方式, 省金融办将其配合度列入支持地方经济发展的考核体系。无论是地方性还是全国性商业银行, 其发展均离不开地方政府的支持, 特别是为争取政府客户, 往往“忍气吞声”地被动接受政银担合作安排。从实证的角度看, 全国性商业银行及外资银行的配合度远低于地方性商业银行。造成这一结果的原因, 不仅在于不同商业银行业务拓展对政银担合作体系的依赖度不同, 也在于政府对它们自主经营的干预度存在差异。这不仅对商业银行经营自主权造成了不利影响, 而且在不同类型的商业银行之间形成了不平等的待遇, 不利于它们开展公平竞争。除此之外, 全国性大型商业银行长期以来主要服务于大中型客户, 除风险较低之外, 还有业务集中而节约交易成本的优势;政银担合作模式主要为小微企业及三农提供融资服务, 商业银行高风险与低收益回报率不平衡, 加之业务分散、运作程序繁琐, 需支付更高的交易成本。这些因素降低了商业银行合作意愿, 其结果是, 不少商业银行即便签署政银担合作协议也不开展或少开展相关业务。因此, 在严格政策导向之下, 可能造成商业银行的逆向操作, 从而背离制度设计的初衷。

再次, 民营融资担保机构难以进入政银担合作体系, 无法充分调动其信用供给的积极性。在政银担合作体系中, 政府主要通过再担保和代偿风险资金等方式提供外部增信, 其合作的担保机构主要是政府注资成立的国有担保公司, 而那些开展小微企业及三农融资担保业务的民营担保公司遭到忽视。缺乏政府风险的分担, 它们将逐渐退出小微企业及三农融资担保领域。如此一来, 便只有政府性融资担保机构在该领域“独力支撑”, 在政府性融资担保机构体系尚未全覆盖之前, 这一准公共物品难以有效供给。

最后, 逆向选择可能产生新的风险。在政银担合作体系中, 政府信用的加入给担保机构及借款人信用提供了隐性的“背书”。在看到其积极效应的同时, 也应正视可能产生的风险:一是政府性融资担保体系不以盈利为目的, 而以“准政府”的形式为借款人提供增信, 相对于以营利为目的商业性融资担保机构而言, 其对风险的关注度较低, 更容易被借款人所“俘获”。二是借款人融资成本降低使得其财务压力变小, 技术创新及提升管理水平的动机可能因此而削弱, 正如有学者经过实证调查发现, “中小企业参与政策性融资担保后易引发道德风险行为, 其资本状况逆转且经营业绩恶化”。三是在政银担合作模式中, 按照《意见》的要求, 银行应提高对小微企业和“三农”融资担保贷款的风险容忍度, 不收或少收保证金, 同时监管部门适当下调风险权重。对于管理规范的大型商业银行而言, 这尚不足以引发经营风险, 而对于那些业务量不大的中小商业银行而言, 可能会诱发逆向选择, 在监管放松的情况下降低风险审核标准以扩充业务量, 进而引发风险聚集。四是由于政府在政银担合作模式中发挥着主导性作用, 甚至直接下达行政命令以促成交易, 在非自主运行过程中政府实际上承担了风险的兜底责任, 上述三种风险借此而向政府聚集。因此, 如果不严格执行政银担三方责任分担制度, 放松风险审核, 该模式将难以为继。

我国政银担合作尚处于探索阶段, 相关配套制度尚未完全建立。各地所开展的政银担合作试点, 主要依据的是《意见》、地方政府规章及规范性文件, 除融资担保公司监督管理之外, 其他方面的制度规范效力层级不高, 约束力不强, 难以保障政银担合作的可持续发展。为此, 应在准入、运营及考核等方面完善我国政银担合作制度。

政银担合作意味着政府在担保授信业务中, 直接或间接地承担一定的责任和风险, 相应地降低了担保公司商业风险。因此, 进入政银担合作体系对它们而言具有积极意义。由于政府在政银担合作模式中居于主导地位, 在选择合作担保机构时, 政府利用再担保及代偿风险资金等风险分担机制, 行使单向筛选权力。但如果政府在该环节实行定向准入或采取差别化对待, 将在融资担保公司之间形式不公平的竞争, 同时也扭曲了政府与市场的关系。因此, 建立政银担合作体系的公平准入制度至关重要。

在行业整顿前, 我国融资担保体系以商业性融资担保为主, 政策性及互助式融资担保为辅。从现实角度分析, 政策性政银担合作模式主导地位的确立, 其原因不仅在于“三类融资”担保准公共物品属性的认识转变, 更在于风险治理及行业规范化发展。虽然在调整期, 高峰时有将近90%的商业性融资担保公司停止开展新的担保业务, 但对那些实力雄厚、经营规范、风控得当的担保机构而言, 其业务所受影响较小, 不应将其纳入清理范围。另外, 互助式融资担保公司与银行合作, 优缺点同时并存, 互助担保公司具有“接地气”的优势, 对成员信用及履约能力更为了解, 大大降低了信息不对称风险, 如果其能把握行业发展趋势可避免行业性风险聚集, 自可保留甚至发展壮大。因此, 在发展政策性政银担合作的同时, 不必也不应排除和限制运转良好的商业性及互助融资担保机构的发展, 如果其担保对象符合小微企业及三农融资的特征, 反而应使它们与政策性融资担保机构相互协调配合, 以构建完善的融资担保合作体系。从我国新近颁布的法律法规及文件来看, 绝大部分着眼于政策性融资担保体系的构建, 而关于商业性及互助式担保关注较少, 但绝不能因此而认为它们应退出历史舞台。因此, 政银担合作模式应具有开放性, 在小微企业和三农融资担保领域, 规定商业性及互助式融资担保机构与政策性融资担保机构平等的准入条件, 在依据《条例》等法律法规对它们进行监管的同时, 给予其一定的税收优惠及风险分担支持。

当前, 主要是政府性或国有控股的融资担保公司才能进入合作体系, 而民营担保机构很难进入。在选择合作商业银行时, 政府又有些“欺软怕硬”, 在本地商业银行面前表现得较为强势, 往往以行政性指令的方式要求其与政府合作以推动本地区小微企业及三农融资;与之相反, 在全国性大型商业银行及外资银行面前, 其态度则较为缓和, 主要采用鼓励与引导的方式。在政府这种身份导向的差别化政策下, 国资与民资担保机构所获得的政府增信支持存在天壤之别。其后果也进一步被传导到商业银行对合作担保公司的选择上, 它们更倾向于接受具有政府背景的担保公司, 而民资担保机构逐渐被边缘化。这种身份导向的操作, 实际上是对《意见》宗旨的歪曲。《意见》将小微企业及三农融资担保定性为准公共物品, 政府具有供给的责任, 但这并不意味着只能由政府提供。民营融资担保机构如从事此类业务, 实际上是对政府义务的代履行, 作为受益方的政府不仅不应排斥, 还理应提供一定的风险补偿。从《意见》的内容来看, 推动“三类融资”担保, 采用的是“目标导向”而非“身份导向”的制度设计, 明确提出“以开展小微企业和‘三农’融资担保业务为标准, 加大扶持力度”, 这意味着凡是开展符合该目标要求的融资担保, 均可获得政府支持。为了调动市场主体的积极性, 政府应走出身份导向的误区, 不可片面追求供给渠道的纯粹化, 而应按照《意见》以“目标导向”标准选择合作的担保公司及商业银行。

政府所构建的再担保机构及风险补偿基金选择合作的融资担保公司时, 对注册资本要求应一视同仁。目前, 在国家层面上缺乏政银担合作准入的统一条件, 各地政策各行其是, 往往对民营融资担保公司规定了歧视性的准入门槛, 如《云南省信用再担保有限责任公司关于开展再担保业务拟合作担保公司入围工作的通知》, 对进入合作体系的担保公司注册资本金规定:国有政策性融资担保公司实收资本应达到0.5亿元, 而包括民营融资担保公司在内的其他融资担保公司实收资本则应达到2亿元。由于绝大部分民营融资担保公司均不符合该注册资本金条件, 其进入政银担合作体系的权利实际上被不合理地剥夺了。这不仅扭曲了国资与民资融资担保公司的竞争条件, 亦导致民资逐渐退出政策性融资担保领域, 这无异于使远未实现有效供给的现状雪上加霜。为此, 政银担合作体系不仅应具有开放性, 而且在以业务为导向的准入制度设计中, 在注册资本等方面也应规定相同的条件。

政银担合作在性质上属于政策性金融范畴, 其服务对象应仅限于小微企业、三农及关系社会经济发展大局的融资项目, 而不能越界开展商业性融资担保业务。主要理由如下:一是政银担合作制度设计的目的在于弥补信用资源配置的市场失灵, 是执行宏观经济调控政策性的工具, 其主要功能是对市场机制纠偏和补充。这就决定了其业务边界为市场机制不能有效发挥作用, 其应做好政策性融资担保服务这一“分内”之事。如不对其从事商业性担保业务进行限制, 则既不能遏制其“越位”而扰乱政府与市场的关系, 也将挤占大量政策性担保资源而出现“缺位”。二是政银担合作越界从事商业性融资担保业务, 将导致与商业性担保公司之间的不公平竞争。因为被纳入政银担合作体系的融资担保机构, 不仅可享受风险分散的支持, 还享受税收甚至政府持续注资的政策优惠。政府信用的加入不仅提高了对银行的吸引力, 还可以低廉的服务价格吸引被担保人。如不对政银担合作开展商业性融资担保业务进行限制, 民营融资担保公司将面临被实力强大的政府性融资担保机构驱逐的危险。

政银担合作模式兼具提升小微企业及三农融资可得性、推动普惠金融战略实施、经济调控等多重功能。其中, 前两个功能具有内在一致性, 而经济调控功能与它们之间则存在一定的冲突。小微企业及三农融资担保的准公共物品属性及普惠金融的要求, 它们有权获得政银担合作贷款服务。但如果其所从事的行业或经营项目, 属于供给侧改革中应淘汰的落后产能或不符合环保、劳动、食品安全等调控目标要求, 则不能为其提供融资支持。这样, 两重功能便不能被同时兼顾, 而只能对一方进行舍弃。如何取舍需要分析政银担合作各项功能背后的价值。提升小微企业及三农融资的可得性为工具性价值, 而落实普惠金融及促进经济稳定增长则体现了目的性价值。由于“工具本身缺乏独立于目标的重要性”, 因此从一般法理上看, 在符合程序正义的前提下, 目的性价值应优先于工具性价值。故小微企业及三农融资项目如不符合经济调控政策, 则不应为其提供担保服务。

而比较后两者, 政银担合作推动普惠金融落实的功能体现了公平性价值, 而促进经济稳定增长则体现了效率性价值。但公平性价值的实现是有前提的, 即特定主体的利益在不损害社会整体利益的前提下才应予以满足, 且只有在经济社会整体发展的情况下才能更好地得到实现, 而恰当的调控是经济社会整体发展的保障。因而, 从一般意义上而言, 当推动普惠金融发展功能与调控功能发生冲突时, 应以后者优先。当然, 基于经济调控对政银担合作贷款项目进行审核时, 其措施必须具有合理性、公平性, 不能有选择地歧视和限制小微企业及三农融资。

政银担合作虽属于政策性金融的范畴, 但信用基础仍应根植于市场, 外在的政府信用不应对金融固有风险承担兜底责任。从根本上说, 借款人信用及履约能力是政银担合作风险之源, 担保本身并未消灭该风险, 而仅是对风险进行了分散和转移。因此对借款人信用风险进行审核, 降低违约率是担保合作机制的核心。因为高违约率可能使信用担保激励计划无效, 据Graham测算, 如果违约率在一个较长的时间跨度内持续5%左右, 又不能得到补贴支持和投资的持续注入将导致担保资金的耗竭。

为保障政银担合作机制的有效运转, 各合作主体应在风险识别及评估中各负其责, 特别是商业银行不应借其将风险审核义务转嫁给政府。在这方面, 可借鉴德国担保银行的业务运行机制, 其基本程序为:首先, 中小企业向商业银行申请贷款;其次, 商业银行对贷款申请进行审核, 如果符合信贷条件则直接发放贷款, 如果不符合信贷条件但经评估认为借款项目具有良好的发展前景, 自行向担保银行申请融资担保;再次, 担保银行对担保申请进行审核;最后, 审核通过后, 贷款银行、担保银行及借款的中小企业三方签署协议。值得注意的是, 向担保银行申请担保的主体并非借款人而是贷款银行, 从形式上看这更接近于为满足贷款银行扩大业务规模而作的制度安排。在这一过程中, 贷款银行是为了自己的利益而主动寻求担保银行的合作, 因而其合作意愿被内在化了。而反观我国政银担合作模式中的商业银行, 是被动地接受政府指令和担保机构的申请, 将开展相关业务消极地认为是为了完成政府下达的任务, 而非自身风险的降低及利益的扩展需要, 其合作意愿往往具有外在性, 配合的积极性自然不高。

为此, 从宏观方面, 一要借助互联网大数据技术建立健全中小微企业征信系统;二要将“税融通”业务纳入政银担合作体系。以此来解决小微企业与三农贷款中的信息不对称问题, 为商业银行风险审核提供便利, 降低审核成本及提高审核效率。信息不对称问题的解决将有助于银行发现风险低、前景好的项目, 激发其信贷支持热情, 并由此将加入政银担合作体系的意愿内在化。从微观方面, 不仅应对借款主体现有信用存量进行审核, 还应评估借款人信用增量前景。

政银担合作的目标是推动中小微企业、三农及关系经济社会发展大局的融资担保的发展, 其考核应围绕着该目标而展开。该目标的实现依赖于政府、融资担保公司和商业银行的相互配合, 因此考核制度由三个部分组成:一是对政府及其工作人员的考核。由于政府在政银担合作中发挥主导性作用, 因此对政府及其工作人员考核是考核制度的核心, 主要包括政府是否构建再担保机构及风险补偿基金, 注资规模及持续注资情况, 是否依法依规选择合作商业银行及融资担保公司, 提供风险分担的项目是否符合普惠金融、宏观调控目标及风险底线等要求, 相关工作人员是否存在违规违纪及渎职行为。二是对融资担保公司的考核。以经营政策性融资担保业务为标准, 进入政银担合作体系的融资担保公司既包括专门经营政策性担保业务的政府性融资担保公司, 也包括兼营政策性担保业务的商业性融资担保公司。其共同的考核制度主要有申请政府分担风险的项目是否属于上述“三类”融资范畴, 担保放大倍数、风险准备金计提、担保费率是否符合法律规定, 担保项目是否符合宏观调控目标及风险是否处于合理范围之内。二者区别在于, 政策性融资担保公司是否“越界”开展商业性融资担保业务是其重要考核内容, 意在防止在商业性融资担保市场形成不公平竞争, 亦促使其专注政策性业务;而这一考核要求并不适用于商业性融资担保公司, 但需规定其如在合理时间内未开展政策性担保业务, 应退出政银担合作体系。三是对商业银行的考核。对商业银行而言, 进入政银担合作体系是一把双刃剑, 积极的方面是可借助该合作机制扩大信贷业务规模;消极方面是必须承担积极配合政府及融资担保公司对符合要求的项目发放贷款, 及承担一定的违约风险义务。对其考核的重点便是对该义务的履行情况, 那些长期未开展或消极开展政策性融资担保贷款业务的商业银行, 应进行整改或清理出政银担合作体系。

在商业性融资担保体系向政策性融资担保体系的转型中, 银担合作模式也向政银担合作模式过渡。与之相适应的是, 行业治理的法律思维也应更新, 在赋予新型融资担保以准公共物品供给、推动普惠金融发展及丰富经济调控手段等多重功能的背景下, 纯市场化信用供给模式的弊端暴露无遗, 以民法担保思维进行的制度设计显然已不能保障融资担保行业的可持续发展。为此, 应转向运用经济法思维, 从社会整体利益出发, 平衡政府与市场之间的关系。首先, 明确政银担合作贷款的社会整体利益取向, 将服务对象限定于小微企业、三农以及关系社会经济重大利益的融资项目。而其他领域的信贷融资则不在政策性政银担合作服务的对象之列, 应交由市场供给, 以防动用公共资源为私益服务造成纳税人损失, 同时也避免了政府过度进入商业融资担保领域而限制公平竞争。同时, 对即使属于服务对象范围的融资项目, 也应从“稳增长、调结构”的社会公共利益出发进行审核、调控。其次, 在政策性政银担合作中, 应把握好政府性信用供给限度, 既不应过高而引发逆向选择致使风险向政府聚集, 也不应过低而导致小微企业及三农融资担保这一准公共物品的供给不足。最后, 不应先验地排除市场机制在政策性担保中的作用, 遵循“政府有义务提供公共物品, 但并非仅能由政府提供”的逻辑, 民营担保机构所从事的小微企业及三农融资担保服务, 实际上具有政府义务的代履行性质, 应将其纳入政银担风险分担机制中, 由作为受益方的政府给予风险补偿及税收优惠等支持。