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三、确认市场决定性作用,稳步推进金融体系市场化改革
金融法制对全面深化改革的回应是一个系统性工程,在确定法制变革基本思路的基础上,需要对现行法律进行体系化的完善,其中最为核心的便是要确认和发挥市场在资源配置中的决定性作用,稳步推进金融市场化改革,以进一步完善金融市场。这要求金融法制围绕这一面向完成包括了民营金融机构市场准入、多层次资本市场建设、金融机构市场化退出、新股发行制度改革、利率汇率市场化在内的一系列具体的制度变革。 上述改革事项所涉及的制度安排非常复杂,也非常具体,限于篇幅本文将不展开过于详细的论述,只是就主要的制度框架进行系统梳理。
( 一) 逐步实现金融机构准入和退出的市场化
金融机构是金融服务的提供者和金融交易的参与者,是金融市场体系最重要的主体之一。金融机构的类型多元化和构成合理化,是金融市场结构优化的前提。推进金融体系市场化,首当其冲的是要保障金融机构资源配置的市场化,发挥市场机制在调节金融机构的准入与退出上的决定性作用。金融机构的市场准入和市场退出由金融法提供制度依据,金融法制的安排直接关系到金融机构准入与退出的机制选择。金融法制回应改革需求,首先就是要消除金融机构市场化进入和市场化退出的制度障碍,保障金融机构资源得到高效、合理和公平的配置。就我国金融市场现状而言,金融机构市场准入存在的主要问题是严格的金融管制阻断了民间资本设立金融机构的通道,而金融机构退出的主要问题则是因制度缺位导致问题金融机构难以通过市场化方式实现退出。
从政策层面看,引导民间资本设立金融机构呈现为逐步推进的过程。2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》提出“鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构,鼓励民间资本发起设立金融中介服务机构,参与证券、保险等金融机构的改组改制。”为落实该意见,银监会于2012年出台了《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》,对民间资本设立金融机构政策进行了细化。2013年国务院办公厅发布了《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》,提出“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构”。通过这些政策性文件可以发现,允许民间资本设立金融机构的类型范围在逐步拓展,从互助式金融机构扩展到商业性金融机构,从小微金融机构扩展到中小型金融机构,从非银行性金融机构扩展到银行性金融机构。尽管政策逐渐明朗,但由于具体法律制度的缺位,使得民间资本设立金融机构的隐形门槛依然存在。金融机构设立的核准主义使得金融审批成为了阻碍民间资本金融金融领域的拦路虎,而金融机构设立中高标准的注册资本要求也成为了民间资本进入金融市场难以逾越的障碍。26金融法制要回应金融机构准入的市场化需求,必须修改和完善现有法律法规,制定民间资本设立金融机构的实施细则,尤其要确立差异化的市场准入标准和方式,结合不同金融机构的业务特征和风险属性,确定合理的注册资本限额、民间资本出资比例和方式要求、 业务范围、治理结构和审慎监管标准。
优胜劣汰是市场经济的重要特征,在市场机制作用下保障金融机构能进能退,畅通问题金融机构市场退出的通道,是维护金融市场活力的必然要求。但是就我国目前金融机构退出机制而言,存在着浓厚的行政主导色彩,政府的隐性担保和权力责任不匹配降低了金融机构市场退出的效率和公平,亟需发挥市场机制在金融机构退出中的应有效果,从行政主导走向市场主导。27推动金融机构退出的市场化,不是简单地关闭问题金融机构,而是应该基于金融效率、金融安全和金融公平的考量实现金融机构的平稳有序退出,这就需要相应法律法规提供制度保障。我国目前金融机构退出方面的法律非常零散和缺乏,《金融机构撤销条例》和 《证券公司风险处置条例》等也已不适应市场化退出的需求。金融法亟需从以下三个方面完善相关法律制度: 第一,建立金融机构破产制度。金融机构破产是市场化退出的重要方式,是化解问题银行处置中“强行政、弱司法”之流弊的有效机制。由于金融机构破产关涉金融安全与公共利益,且具有极强的专业性,具有不同于一般企业破产程序的特殊性,因此在实行金融机构破产之前必须做好配套制度的准备。具体而言要解决好金融机构的界定、破产标准、破产申请主体、破产管理人、破产财产分配等多方面的问题。28第二,建立存款保险制度。存款保险制度是金融机构尤其是银行性金融机构退出的配套制度,主要着眼于对存款人的利益保护。建立该制度需要明确存款保险组织的法律地位、组织形式、治理结构、职责权限,与政府及央行的关系,参加存款保险的金融机构范围,存款保险资金来源,承保业务品种、保险费率的确定、调整和收缴,存款保险理赔的情形、限额及支付方式等。29第三,探索并购等市场化退出方式。在问题金融机构发生危机时,采取破产手段可能并不一定有利于保护投资者或储户的利益,而通过政府救助来进行危机处置会耗费较高的财政成本,促成问题问题金融机构并购,可以实现危机处置的市场化,使危机处置的成本在市场内部自行消化,不失为更加有效用的选择。30金融法需要考虑到相应市场化退出机制的特殊性,在利益平衡的基础上有针对性地完善制度设计,以保障市场化退出的顺利有序完成。
( 二) 稳步推进利率汇率的市场化
作为金融抑制政策的主要表现形式,利率管制和汇率管制事实上是政府对于资金价格的强力干预,妨碍了市场机制在金融市场价格形成中的决定性作用的充分发挥,从而造成资金价格与市场真实供需关系之间的偏离,不利于资金资源在金融市场上的有效配置。但由于利率汇率关系到金融安全和实体经济发展,因而推进其市场化又需要慎之又慎。这就要求金融法制审慎地完善利率和汇率的形成机制和调节机制,建立有效的利率汇率制度,稳步推进其市场化。
实际上,我国利率市场化改革已经在逐步推进。1996年,中国人民银行启动利率市场化改革,2003年2月,中国人民银行在《2002年中国货币政策执行报告》中公布了中国利率市场化改革的总体思路: 先外币、后本币; 先贷款、后存款; 先长期、大额,后短期、小额,把中国利率市场化改革的目标确定为逐步建立由市场供求决定金融机构存、贷款利率水平的利率形成机制,中央银行通过运用货币政策工具调控和引导市场利率, 使市场机制在金融资源配置中发挥主导作用。我国的利率市场化进程实质上分为货币市场的利率市场化、资本市场的利率市场化和金融机构存贷款的利率市场化进程。目前我国贴现利率与外币贷款已经基本实现市场化定价,贷款利率的下限也已取消,只有人民币存款利率仍然受到严格的上限管理。事实上,利率市场改革在我国已进入存款利率市场化这一攻坚阶段。利率市场化不能简单理解为政府放松对利率的管制,而是如何实现市场利率在资金配置中的核心和基础性作用,也就是说,在利率的形成机制上要规范和约束政府与市场的关系,解决好政府干预与市场机制在资金资源配置中的合法性与度的问题。利率市场化就是要让市场供求关系在利率的形成过程中更大程度的发挥决定性的作用。利率市场化涉及的领域和层面非常广泛,而基本上所有的分类都离不开法律、法规的支持、规范和引导,以建构中央银行与金融机构间的间接调控关系、金融机构与客户间的平等自愿交易关系和金融机构相互间的平等有序竞争关系。31这就要求我们一方面要打破金融垄断,培育金融市场竞争主体,优化金融主体结构,健全金融竞争秩序,即通过完善金融市场体系为利率市场化奠定宏观基础; 另一方面要保障金融机构在竞争性市场中的自主定价权,使得各类市场主体都能遵循市场机制自主作出行为决策,允许金融机构根据自身经营状况和对手资信状况对利率进行调节。 还有就是要坚持利率监管和利率调控,防范和预测商业银行的利率风险,并保证货币政策通过基准利率调整顺利传导。当务之急是要健全利率自律机制,建立贷款利率报价制度,逐步推进同业存单交易,完善央行利率调控。
汇率市场化是充分重视和发挥市场机制在汇率形成过程中的作用,使汇率逐步成为真正意义上的由市场供求关系决定的市场汇率。汇率市场化的实质是实现汇率从管理汇率制逐步向市场供求决定的浮动汇率制。通过利率市场化,可以使人民币汇率保持在合理、均衡水平上的基本稳定。金融法制需要提供相应制度配套,以建立更加适应市场供求变化和更为灵活的人民币汇率形成机制,增强汇率的弹性和灵活性,积极应对目前国际经济、贸易、国际投资环境变化的挑战。32完善人民币汇率市场化形成机制,需要在以下三个方面做好配套措施: 首先,要改革外汇管理体制,在经常项目可兑换的基础之上,加快人民币资本项目可兑换; 其次,要协调人民币汇率市场化和利率市场化的改革,以避免外汇套利以及国际游资给我国金融安全造成冲击; 再次,要建立健全外汇衍生品市场制度,设立交易市场并制定交易规则,保障具有规避风险功能的外汇衍生品,实现人民币汇率市场化的有序推进和外汇市场的平稳发展。33可首先扩大化QDII和QFII主体范围, 取消QDII和QFII额度审批; 逐步允许外资A股上市,推进衍生金融工具可兑换,最终建立外债和资本流动管理体系。
( 三) 保障金融活动的市场化
金融市场化不仅要实现主体的市场化和工具的市场化,还要求金融交易活动的市场化。金融交易活动是资金流动的具体方式,交易活动的市场化即是要减少政府对金融活动的管制,保障市场机制在金融交易中的决定性作用,使金融交易充分反映市场需求,实现资源的有效配置。保障金融活动的市场化,需要明确政府在金融市场运行中的权力边界,规范政府行为,防范政府过度干预抑制市场机制的充分发挥。金融法需要通过制度变革促进金融监管从管制思维向监管思维的转向,约束政府行为,在维护金融安全和市场秩序的基础上保障金融交易能够在市场化的模式下完成。当前最重要也是最紧迫的金融法制变革集中于新股发行制度改革和非正规金融法制化。
发行新股是发行人利用资本市场筹集资金的重要方式,但长期以来由于发行制度中监管部门过度干预, 使得名义上的“核准制”成为了实质上的“审批制”,发行人能否公开发行股票并上市交易,以及新股定价、发行时点的选择等都不能完全实现市场化。2012年4月证监会发布了《关于进一步深化新股发行体制改革的指导意见》,提出要“进一步推进以信息披露为中心的发行制度建设,逐步淡化监管机构对拟上市公司盈利能力的判断,落实发行人、各中介机构独立的主体责任,全过程、多角度提升信息披露质量”,新股发行审核方式逐步由“核准制”向“注册制”过渡。新股发行的注册制改革,将证监会审查的内容限定在信息披露是否真实的监管上,而对于发行人的盈利能力和发行价格、发行时间等都由市场决定,使得将监管部门的行政干预归位于市场监管。新股发行体制改革涉及到《证券法》和相关法律法规的系统性调整,“注册制”的顺利推行也需要完善相关配套制度。首先,要落实“发行监管”与“上市监管”的程序分离,将由证监会事实上行使的上市审核权交还由证券交易所行使,证监会只行使涉及新股公开发行的注册核准,充分还原证券监管机关只负责行使监督博弈公平的外部监管的角色定位,任何有关证券本身及其交易价值的评判均交还由市场决定。其次,要完善证券发行信息披露监管制度,明确披露标准提高监管质量,制定信息披露的指引性文件,规范发行人信息披露的范围、格式和披露程度,负责对发行文件所含信息披露的合规审核,审阅发行文件是否符合信息披露的规范化要求,核查信息披露是否存在前后披露不一致、披露矛盾或披露不清楚的情形。34再次,健全新股发行法律责任体系,完善事后责任的追究机制,在落实违规发行的行政责任的同时,重视民事责任的地位和功能,并通过畅通民事救济途径对新股发行形成市场化约束。
另外,弱势主体往往被排斥在正规金融体系之外,且正规金融体系并不能完全满足特定类型的金融需求,这就给非正规金融提供了生存空间,形成了对正规金融的有益补充。非正规金融形成于市场对于资金的需要,是金融发展的市场化选择,但是由于政府的抑制政策,非正规金融体系及其活动难以完全在市场机制下发挥作用,甚至存在着合法性的困境。以民间借贷为例,由于规制这种类型金融交易的法律制度不完备, 不合理的利率限制以及融资途径的管制造成了一方面制度虚置另一方面又存在易被界定为非法集资之虞, 极大地限制了本应富有活力的民间融资。36金融市场化需要非正规金融承担应有的重要角色,这就要求实现非正规金融的法制化,而非正规金融法制化的核心应该是对非正规金融交易行为进行有效规制。36法应该从两个方面来推进: 一方面,法律应当认可非正规金融的法律地位,廓清合理合法的非正规金融活动与利用金融手段实施危害金融秩序或侵犯他人财产权的行为之间的界线,防止非正规金融活动被不合理地认定为违法行为,为市场化条件下的非正规金融提供运行和活动的法律框架; 另一方面,应当完善对非正规金融的法律监管,加强非正规金融运行的透明度,防范非正规金融的微观风险并阻断风险的传导。
四、维护金融公平,促进金融发展成果惠及全体人民
促进金融发展成果惠及全体人民,核心是要建立普惠金融体系,全方位地为社会所有阶层和群体尤其是贫困与低收入人口提供有效金融服务。37就要求将所有的人,无论是贫穷还是富裕,都纳入金融服务体系中,即所有人都享有获取基本金融服务的权利,人人都可以平等地获得享受金融服务的机会,让金融成为帮助贫困及低收入人群脱贫的有效手段,38让弱势主体也能从金融发展的进程中获益。促进金融发展成果惠及全体人民,重点是要实现金融公平,通过制度建设保障各类主体能够公平参与金融活动,公平进行金融交易,公平分享金融福利。这就要求建立有利于维护金融公平、促进金融发展成果惠及全体人民的相应金融法律制度。当然,实现这一目标并不是以否定市场在金融资源配置中的决定性作用为代价,而是通过完善金融法的制度约束和制度激励,综合采用强制、参与和引导等手段在市场机制的前提下保障金融资源的公平配置。39
( 一) 破解城乡二元金融结构,保障金融支持农村农业发展
发展中国家城乡二元经济结构比较普遍,表现在金融领域则是城乡二元金融结构,即金融体系在某种程度上放弃了农村,农村地区金融供给不足,进而制约了农村农业的发展。城乡二元金融结构的形成既是根源于农村经济发展水平局限,城市发展吸引和挤占了大量金融资源,又是金融机构逐利避害的天性使然,此外也与传统文化作用下农村金融对非正规融资形式的依赖不无关系。不可否认,城乡二元金融结构对我国农村发展和我国经济社会的持续健康发展造成了严重的影响。破解城乡二元金融结构,一方面是要同时推进农村金融存量改革和增量改革,提高农村现有金融体系对农村农业的支持效率,推动新型农村金融体系的成长并吸引金融机构面向农村提供金融服务; 另一方面要采取制度激励和制度约束并举,引导金融体系服务于农村农业的发展。40
破解城乡二元金融结构,需要完善农村金融体系,保障农村金融服务供给。城乡二元金融结构的最直接的表征就是农村金融机构的稀缺,因此要提高立足于农村、服务农村的金融机构数量。除了引导大型商业金融机构创新服务三农的模式,提高大型商业金融机构的支农能力和绩效之外,还可以改进农村信用合作社、 农村政策性金融机构的运行,此外还要培育村镇银行、农村小额信贷机构、农民资金互助组织等新型农村金融机构。41体而言,金融法制需要为在农村地区设立金融机构打开方便之门,除了在设立核准上的便利之外,还需要制定差异化的监管标准,吸引金融机构到农村提供金融服务。此外要引导金融创新为农业农村提供金融工具工具,提高支农信贷、农业保险对农村发展的支持和保障力度。
保障金融支持农业农村发展,最核心的是要保障金融机构农村存款主要用于农业农村。长期以来金融机构扮演了农村资金的“抽血机”角色,大量吸收农村存款却没有将其用于支持农村地区发展而是被输送到经济发达地区,此即所谓的系统性负投资。尽管自2005年以来的几个中央一号文件中,都提出县域内银行业金融机构应明确新增存款投放当地的具体比例,但这些原则性和宣示性的规定一直没有落实到具体操作层面。42未法律化的政策缺乏强制力和可操作性,不足以对农村系统性负投资进行法律上的矫正和调整。 其次,寥寥可数的制度并未实现对农村系统性负投资的有效调整。例如为了鼓励县域法人金融机构将新增存款主要用于当地贷款,加大县域信贷资金投入,进一步改善农村金融服务,2010年人民银行会同银监会制定印发了《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法( 试行) 》,但是该《办法》存在着诸多问题: 第一,主体适用范围仅限于“县域法人金融机构”,也就是说仅在县域设立分支机构的全国性商业银行或区域性商业银行均不适用该办法。而县域法人金融机构吸收存款的规模和份额相比于大型商业银行的县域分支机构实际上是微不足道的,而后者才是造成农村系统性负投资的主力。第二,地域适用范围仅适用于部分省市自治区,并未涵盖全国,不足以解决全国范围内普遍存在的农村系统性负投资问题。第三,调整手段不够全面有效。法律通过强行性规范、任意性规范和提倡性规范来调整人们的行为规则,43办法的调整措施只限于提倡性激励,而无强行性约束。一旦因激励所获利益低于放弃信贷资源外流的机会成本,则农村系统性负投资将依然存在。概言之,针对农村系统性负投资并未有行之有效的制度措施进行调整,正是法律制度的缺位与乏力给农村系统性负投资的存在和延续提供了制度空间。我们需要完善相应的法律制度以对农村系统性负投资进行矫正,制度完善需要遵循以下路径: 首先,借鉴美国《社区再投资法》规定强制性信贷义务,要求金融机构必须将农业存款中的一定比例用于在农村地区发放贷款,而且明确规定金融机构有义务采取持续和积极的步骤以满足农村的信用需求,并就此规定明确的适用范围、考核标准以及监督管理。其次,要适当增加银行性金融机构的竞争压力,引导银行性金融机构为了获取和拓展生存空间而进入农村市场,将农村信贷市场作为一个重要的细分市场,结合其特殊性而采取特定的信贷技术。 再次,实施倾斜性财税金融制度例如差异化存款准备金率、再贷款优惠、财政补贴和税收优惠等,激励银行向农村地区发放贷款。44
( 二) 畅通融资渠道,缓解中小企业融资难
出于风险控制和业务成本等方面的考量,银行在提供贷款时往往偏好大型企业和国有企业,对于民营企业和小微企业惜贷倾向明显。而由于金融市场体系不完善,专门服务于中小企业融资的资本市场体系发展不足,使得中小企业也很难从资本市场获得发展所需资金。概言之,中小企业在寻求金融服务时也面临着比较严重的金融排斥,存在着融资难的窘境,只能求助于非正规金融体系,相应地负担了更高的融资成本,不利于企业的健康发展。事实上中小企业不仅仅是作为一个普通市场主体而存在,其构成了我国经济的重要组成部分,在扩大经济总量、缓解就业压力、拉动民间投资、促进市场繁荣、维护社会稳定等方面发挥着十分重要的作用。中小企业被正规金融体系所排斥,一方面是对中小企业平等融资权的漠视,阻断了其受惠于金融体系的通道,制约了其自身发展; 另一方面又间接地影响就业和经济增长,妨碍了全民生活水平的提高。消除中小企业受到的金融排斥,需要金融法通过制度完善,畅通中小企业的融资渠道。
在间接融资方面,需要引导银行消除信贷歧视,公平地为中小企业提供资金。银行基于信贷安全的考量选择适当的信贷对象固然有其内在的合理性与正当性,但为了防范风险消极片面地将中小企业排斥在外显然有违金融公平原则和其公共属性。为此需要完善金融法制,为银行公平信贷创造良好的市场条件并提供有力的法制保障。要实现这一目标,一方面可以通过文中所提及的提升银行市场竞争程度、倾斜性财税金融制度等方式,激励银行向中小企业发放贷款; 另一方面可以借鉴美国《平等信贷机会法》,明确禁止信贷歧视的具体类型,规范信贷申请人披露信息的保护性标准,强化对公平信贷的检查以及违反公平信贷义务的法律责任。45此外,银行怠于向中小企业发放贷款的根本原因是对中小企业信用能力的不信任,因此要针对这个问题要进一步完善社会征信体系的建设,完善信用评级制度,健全中小企业信用担保机构,探索适合中小企业融资的信用互保机制和小额贷款保险制度,46通过体系化的制度建设,可以增强中小企业的信贷能力,激励银行等金融机构向其提供更多的贷款。
在直接融资方面,需要完善多层次资本市场制度,构建适合不同类型企业的融资途径。由于我国证券法制对于企业公开发行并上市设置了较高的门槛,中小企业通过资本市场募集资金上市的通道有限,资本市场支持中小企业发展的程度不足。金融法制应该立足于拓展金融市场层次,确认和规范便利中小企业融资的多层次资本市场的发展。首先,要完善相关制度,培育和规范新三板市场、区域性股权交易市场和柜台交易市场,在确保市场交易透明有序和完善投资者保护的基础上吸引资金积聚,保障中小企业能通过上述市场顺利募集资金。其次,要发展并规范债权市场,着力发展中小企业债券。一方面要改革《企业债券管理条例》, 理顺企业债券发行的管理体制,提高企业发行债券的便利程度和效率; 另一方面要针对中小企业发行债券制定特殊方案,例如在现有《证券法》所规定的公司债的统一标准之外对中小企业债的发行上市标准进行特殊规定,避免过高发债门槛将中小企业排斥在债券市场之外,此外还可以引入私募基金投资者,允许中小企业对其发行非标准化债券。47
( 三) 协调金融发展与社会整体福利提升
金融除了发挥着价格发现、风险管理、资源配置等经济功能之外,还能够发挥调节收入分配、消除贫困、 保护环境等社会功能。易言之,金融并不总是以利润作为唯一目标的,而是在某种程度上对社会公共利益和整体福利的提升也能发挥积极效果,从而使得金融发展福利从宏观上惠及全体人民。从这层意义上讲,好的金融法制必定是能够强化金融的社会功能,引导金融市场支持社会建设,促进社会整体福利提升的法律制度。回应金融发展成果全民共享,金融法制需要进一步建立和完善相关制度,协调金融发展与社会福利提升之间的良性互动。具体而言,一方面要引导金融体系在市场机制作用下发挥作用,推动福利性金融创新,以实现和增进社会公共利益,另一方面则是要弥补市场机制的缺陷,完善金融市场体系,发展政府参与的政策性金融体系,对商业性金融机构无力或不愿参与的融资项目提供金融支持。
金融法制应该对金融市场发展过程中出现的福利性金融创新进行制度确认,并通过制度安排激励更多的福利性金融创新。所谓福利性金融创新,指的是金融市场主体根据合理配置风险的需要而提出和实施的有利于社会整体福利提高的金融制度、业务和组织新方案的创新。48福利性金融创新不仅能带来经济利润的增长,而且有利于公共利益的提升,较为完美地实现了金融的经济功能和社会功能的协调。例如排放权交易即为一种典型的福利性金融创新,通过建立排放权交易市场,将排放权作为金融交易的标的,允许排污者将排污指标包装成金融商品进行交易,不仅可以在交易过程中形成套利空间提高交易者的经济利益,而且能在一定程度上对节能减排形成正向激励,减少环境污染,49此金融创新支持社会整体福利提升的过程得以完成。《决定》提出建立的巨灾保险制度,也是一种福利性金融创新,通过有效配置资金和风险,既能集中资金开展投资活动以繁荣金融市场促进金融发展,又能在灾害发生时为受灾地区提供救助资金。此外甚至有学者预言未来有可能会出现专门为应对经济不平等而开发的金融产品和服务。50对此金融法制可以建立金融创新的评估和测试机制,以交易成本变动和风险配置改善作为标准对金融创新的福利效果进行衡量,51对于具有正向福利效果的金融创新通过放松监管等一系列制度优惠予以激励,对于有损社会整体福利的金融创新则予以禁止或加强监管。与此同时,应该为福利性金融创新的适用和推广创造良好的法律环境和制度保障,充分发挥福利性金融创新在增进社会整体福利上的积极作用。
另外,金融法需要进一步完善政策性金融的相关法律制度。政策性金融是为了解决市场机制调节金融资源配置时出现的失衡而存在,通过政府参与金融市场设立政策性金融机构,作为商业性金融的补充为特定区域、行业提供信贷供给。政策性金融可以弥补商业性金融机构偏好所导致的弱势主体金融福利减损,从而通过金融福利的公平分配而实现社会整体福利最大化。由于我国政策性金融法律制度不健全,导致了政策性金融的经营管理体制不健全,制约了政策性金融机构的规范运作和经营效能。当前金融法的主要任务是建立和完善城市基础设施、住宅政策性金融机构和开发性金融机构的法律制度,对政策性金融机构的经营宗旨、资金来源、职能任务、法律地位、组织形式、资产负债规模、治理结构、绩效评价以及特殊监管等进行明确规定。52通过完善的制度建设,理顺政策性金融机构的运营和监管体制,提高政策性金融的效率,更好地发挥政策性金融对于经济社会均衡发展的支持功能,使得弱势地区和主体受惠于金融服务供给,分享金融发展的福利。
五、结语
全面深化改革背景下,金融将在经济、社会、文化和生态文明建设中发挥越来越显著的作用,并成为推动经济社会全面协调持续发展的重要驱动力。金融驱动发展,不仅是要促进经济增长,而且要在调整收入分配、保障民生、提高社会整体福利上发挥积极作用,以实现发展速度与发展质量的双重目标。作为规范和保障金融市场体系有效运行的金融法,应当充分回应金融改革中开放和民生这两个面向,围绕市场机制在金融资源配置中发挥决定性作用这一基本出发点,通过完善制度建设,进一步优化金融市场结构,为金融驱动发展提供有力的法律保障。在完善金融法制的过程中,需要妥善协调好推动金融体系市场化改革和确保金融发展成果全民共享之间的关系,既要充分发挥市场的决定性作用,又需要合理发挥政府对金融体系运行的引导,真正实现从金融抑制到金融深化、从金融排斥到金融包容的转变。
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| 出处:《法学评论》2014年第2期 |
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