(二)我国疫情防控的制度优势

在这次疫情防控中,我们的制度优势究竟体现在哪些方面呢?无论是官员、专家学者,还是网上普通民众,都总结了很多观点。主流观点一致认为,抗疫成功彰显了中国共产党的领导和中国特色社会主义制度的显著优势,包括党的集中统一领导、人民当家作主、基本经济制度、先进文化制度等方面的优势。从笔者的角度观察,主要体现在以下四个具体方面:

第一,统一领导、集中决策。党的集中统一领导是打赢疫情防控阻击战的坚强政治保证。早在10多年前,有学者就通过研究发现,尽管当时全国各地区各部门制定的应急预案有130多万件,但预案中严重缺乏部门之间的合作协调。但是,该学者也没有提出有效解决办法。有的学者在总结应对“非典”疫情经验时往前跨出一步,指出在尚未具备充分应急管理能力情况下,政府自上而下的强大动员能力对于应急工作的开展极其重要。这次疫情暴发后,党中央成立应对疫情工作领导小组,在中央政治局常委会领导下开展工作;向湖北等疫情严重地区派出中央指导组。党中央提出“突出重点、统筹兼顾,分类指导、分区施策”的部署要求。经国务院批准,国家卫健委第一时间发布公告,明确将新冠肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病,并采取甲类传染病的预防、控制措施,全国31个省(区、市)相继启动重大突发公共卫生事件一级响应。自1月25日以后的3个月内,中央政治局常委会召开多达10余次会议,专门或重点研究部署疫情防控和经济社会发展工作。应该说,党中央的坚强统一领导、科学决策部署解决了学者们以往所担心的各自为政、无法协调的问题。

第二,联防联控、分工协作。重大风险的发生演变会打破常态管理中的专业化分工界限,出现跨地区、跨部门、多层级、多主体的特点,这就需要建立协同机制,形成防控合力。国务院及时成立“国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制”(以下简称“联防联控机制”),由国家卫健委牵头,成员单位共32个部门。联防联控机制印发一系列指导性文件,对各地各有关部门实行分区分级精准防控,统筹疫情防控与对经济社会秩序恢复提出明确要求;高频率召开新闻发布会,向国内国际介绍应对疫情最新进展及各种防控政策措施,在保障人民知情权、稳定社会预期、消除恐慌情绪等方面发挥了重要作用。尽管曾有学者质疑由国务院作为应对特别重大突发事件的领导、指挥和协调机关的合理性,甚至认为由于一级政府专业性不足,我国《突发事件应对法》作这样的规定“其实犯了一个错误”,但事实证明,如果没有国务院联防联控机制,仅靠国家应急管理部门或国家卫健委牵头,要在全国范围动用各种资源打赢这场人民战争是不可想象的。

第三,政府主导、社会参与。一方面,政府在突发疫情管控、应急医疗救助、征用人员场地、应急物资保障等方面发挥了主导、决定性作用,国有企事业单位、公立医院作出巨大贡献。如在保障医用防护服、医用防护口罩生产供应方面,截至2020年3月26日,应急批准医用防护服生产企业191家,总数达到232家,最大产能135.96万件/日,应急批准医用防护口罩生产企业59家,总数达到112家,最大产能293.8万个/日。国家通过财政金融手段确保医疗机构先采购、后付费,对患者实施医药手术费豁免。另一方面,与既往我国对公共突发事件的处置主要靠政府力量,对民间资源利用不重视,没有把民间力量和资源纳入应急体系相比,这次社会力量广泛参与,大量民营企业、互联网公司、民间组织、志愿者纷纷加入。社会力量积极开展款物捐赠、提供应急服务、关怀特殊群体、搭建协作平台等活动。一些地方把疫情防控纳入城乡社区网格化治理,建立包括疾控部门、医疗部门、公安部门和社会组织、互联网平台、社区的数据信息合作体系,采取综合措施严控输入性病例、分割疫情传播链、厘清新病例源头、及时采集防控信息。

第四,技术引领、科学防控。大数据、人工智能、云计算等数字技术广泛运用于这次疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面。一些地区利用互联网平台,引导和安排涉疫人员根据交通距离、疫病程度和医疗机构饱和度就诊、留观、隔离或咨询;通过网络远程进行跨区域合作诊治;利用手机定位系统、扫码功能,进行空间定位、轨迹跟踪和数据监测;利用互联网企业积累的大数据资源和研发能力,将疫情防控的人流动态、物流保障、信息流分析等设定为应用场景;利用大数据实时监测客流、物流、复工情况和疫情影响;开展在线信息填报、数据分析、会议研讨等工作。应该说,我国数字技术在这次疫情防控中立下了汗马功劳。

以上制度优势,其实也是我国疫情防控取得阶段性重要成果的基本经验,为疫情防控法律体系构建提供了基本遵循、指导思想、主要机制。比如,我们可以把坚持中央统一领导、集中决策这一打赢疫情防控阻击战的制胜法宝,作为疫情防控法律体系建设的指导思想。将加强党对疫情防控工作的领导作为一项基本原则,并进一步理顺应急管理体制上的党政关系和军地关系,充分发挥党横跨军队与地方、政府与社会的统筹协调能力。40也可以把“联防联控、分工协作”“政府主导、社会参与”“技术引领、科学防控”作为疫情防控法律体系建设的主要制度贯穿于各个具体法律之中。有关立法可以明确联防联控机制的法律地位、基本职能、所颁布文件的效力等,理顺《突发公共卫生事件应急条例》规定国务院设立全国突发事件应急处理指挥部、省级政府成立地方突发事件应急处理指挥部与联防联控机制的关系。可以通过立法确认政府主导、社会参与的多元防控疫情机制,鼓励发挥信息技术优势、完善疫情防控技术支撑。当然,正如有的学者理性指出的,在大灾大难面前,我国可以实施举国体制,这一制度优势是资本主义社会无法比拟的,但举国体制不可多用,否则会形成灾难“大锅饭”,而忽略地方政府的管理责任。因此,在构建法律制度及其体系时,要合理分配中央和地方权限,对此后文将展开论述。

(三)实现抗疫制度效能向完善法律体系的转化

应对突发公共卫生事件中形成的好制度、好经验、好办法,只有上升为法律,以国家意志进行规范性表达,才能产生持久性治理效能,为以后应对类似事件提供规范指引。而且,弥补如前所述的治理短板,其根本措施也在于完善立法制度。

提出“回应型法”概念的美国法学家P.诺内特、P.塞尔兹尼克认为,应对公共秩序危机(如罢工、示威、暴乱等),再坚持那些已经不适宜的法律规则是无益的,应当鼓励推动对危机整体解决方案的制度探求,即立法必须对公共秩序危机进行回应。构建我国疫情防控法律体系,就是实现法律制度对这次疫情引发的公共危机的针对性反应,实现抗疫制度效能向完善法律体系的转化。

为此,首先需要对我国现有疫情防控法律体系作一个基本评估。到2019年底,我国现行有效法律275件、行政法规619件、地方性法规9000多件,部门规章9500多件,地方政府规章23400多件。包括相继颁布实施《传染病防治法》及其实施条例、《野生动物保护法》《动物防疫法》《疫苗法》《突发公共卫生事件应急条例》等与公共卫生、应急处置相关的法律、行政法规。其中一些法律是吸取“非典”疫情沉痛教训适时制定或不断修改完善的,如《突发公共卫生事件应急条例》。正如前文所论,我国已经初步形成了比较完备的传染病防控制度体系,亦如中央全面依法治国委员会办公室所判断:“总体上实现了疫情防控有法可依。”而且,从实践层面看,这些法律为打赢这场疫情防控的人民战争、总体战、阻击战,提供了强大的制度支撑和根本遵循,可以说起到了救死扶伤、抗疫安邦、稳定社会的巨大作用。但是,如前文所述,立法存在四个方面的短板和问题。另外,有一些涉及医疗机构、执业医师、护士的行政法规、部门规章明显滞后,无法体现近年来的医疗卫生改革成果,对权益保障规定不足。为此,全国人大常委会已经决定加快修改《野生动物保护法》《动物防疫法》《传染病防治法》以及《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》《渔业法》《进出境动植物检疫法》《治安管理处罚法》等,其中有的立法修改工作已经启动。立法机关需要在总结这次疫情防控经验教训基础上,进一步完善有关疫情防控的立法修法理念,提出思路建议,广泛征求专家、公众意见后,补充纳入全国人大常委会的立法规划。

其次,需要在指导思想上明确构建疫情防控法律体系的定位。法律体系通常是一个国家全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体。按照法理通说和《立法法》的规定,这个体系由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及行政规章等层次,宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等法律部门组成。在我国已经形成比较完备的传染病防控制度体系条件下,显然我们不是进行新的法律制度及其体系构建,而应当是以现有疫情防控法律、行政法规及其他立法为基础,通过废改立等方式优化现有法律的内容、结构、体系,必要时进行清理编纂,最终形成一个内涵科学、逻辑严密、体系完善,基本上可以全面覆盖公共卫生、应急突发事件处置的中国特色社会主义疫情防控法律的制度体系。就定位而言,在指导思想上应当把握好三点。一是疫情防控法律体系是中国特色社会主义法治体系中的子体系,是以防控重大、突发传染病为目标而对公共卫生领域法律法规的体系化梳理完善,以强化该领域法律适用的系统集成、整体效应。因此,需要遵从中国特色社会主义法治体系的理念、目标和基本原则,需要以宪法为根本依据,以民法、刑法、行政法等二级立法为上位法。按笔者的理解,这个法律体系更多是观念上的、法律解释学上的,而非形式立法。二是疫情防控法律体系具有交叉性、包容性。疫情防控涉及国家治理所有领域、社会生活各个方面,包括经济、政治、文化、社会、生态文明等领域,关系到人民安全、政治安全、经济安全、军事安全、文化安全、社会安全。因此,凡是与疫情防控直接间接有关的法律、行政法规、其他规范性文件都应该纳入修改完善范畴。三是构建疫情法律体系应当突出重点难点,以弥补这次应急处置过程中暴露出来的立法空白、制度瑕疵、法条漏洞为优先,避免不分主次、全面出击,避免单纯追求“形式完美”的立法主义倾向。比如,当前应该把《生物安全法》作为急迫立法任务,以有效防控重大新发突发传染病、动植物疫情,规范生物技术研究、开发、应用,保障实验室生物安全,保障我国生物资源和人类遗传资源安全,防范外来物种入侵、生物恐怖袭击,防御生物武器威胁。还应当适应各国加强对医务人员立法保护的趋势,研究制定《医务人员权益保障法》,维护医务人员安全工作环境与人身权、工作权,规定其职业发展与福利待遇、医疗责任保险与风险分担、参加突发公共卫生事件处置的责任豁免等。

(四)我国疫情防控法律体系构建的结构要素

建立疫情防控法律体系无疑是一个任务艰巨的系统工程,不可能一蹴而就。为此首先需要设定一个总目标,并以此为基础确定构建的结构要素。结合党的十九届四中全会决定精神、中国特色社会主义法律体系建设任务以及健康中国建设规划,笔者认为,我国疫情防控法律体系构建的总目标应当是:适应推进国家治理体系和治理能力现代化、不断健全中国特色社会主义法律体系需要,通过完善公共卫生、应急处置等领域法律法规,构建系统完备、科学规范、运行有效、职责明确的疫情防控法律制度体系,为处置重大公共卫生突发事件、全面防范化解重大疫情风险、严格依法实施防控措施提供法律依据,提高疫情防控法治化水平,切实保障人民群众生命健康安全,促进社会和谐稳定,维护国家长治久安。为达成这一总目标,法律体系的构建工作应当致力于满足以下四个方面的结构要素:

1.主体结构系统完备

立法机关的任务,应当是以宪法为根本法依据,建立健全各位阶、各领域的疫情防控法律法规体系,为疫情防范、疫情预测、疫情管控、疫情处置、信息发布、应急预案、物资储备、科研攻关、工作机制等提供全面法律遵循。为此,第一,建议《宪法》中写入疫情防控有关内容。《宪法》第21条规定,国家“开展群众性的卫生活动,保护人民健康”,建议增加规定:国家完善公共卫生制度,加强重大传染病防控,采取有效措施处置突发公共卫生事件。第二,构建以《基本医疗卫生与健康促进法》《传染病防治法》《野生动物保护法》《疫苗管理法》《生物安全法》《突发公共卫生事件法》等为主干,以行政法规为支撑,“两最高”司法解释为保障,地方人大立法、部门和地方政府规章为补充的疫情防控法律体系。适应疫情防控新形势,研究制定一系列新的法律法规。第三,统一修法理念与原则。建议在加强法律实施效果评估基础上,尽量统一修法理念与原则,防止出现治标不治本、受部门或地方利益影响、各法之间不衔接等情况。

2.法条内容科学规范

通过立法建立科学规范的疫情预防控制体系、防控救治体系、医疗保险和救助制度、应急物资保障体系全环节的疫情防控制度体系。为此,可重点采取以下对策:第一,注重对传染病的预防和早期管控。预防作为最经济最有效的健康策略,已经列入国家规划,立法应当体现预防为主的卫生与健康工作方针,避免小病酿成大疫、地区传染病发展为区域性乃至全国性传染病。立法要重视科研机构的作用,用制度激励科研人员加强对冠状病毒的生物学特性、传播规律、致病机理的持续攻关,研发相关疫苗、抗体和药物。第二,理顺和完善疫情防控体制机制,减少多头管理、相互推责情况。完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控、协同的体制机制,健全科学研究、疾病控制、临床治疗的有效协同机制,健全重大疫情应急响应机制,完善应急救治管理体系,将分级、分层、分流的传染病等重大疫情防控救治机制法定化。第三,将云计算、大数据和人工智能全面运用到疫情防控制度体系中。约翰·霍普金斯大学卫生安全中心通过“Clade X”“Event 201”模拟新型冠状病毒流行桌面推演,发现美国公共卫生系统漏洞,评估疫情影响程度,提出应对措施,帮助美国政府决策。我国数字技术具有显著优势,立法要积极鼓励运用数字技术,建立相关实验室,为预测、防控疫情和政府决策服务。

3.制度运行高效便利

高效便利的判断标准应当是有法可依、执法必严、违法必究、追责及时、适用简便,核心是法律规定切实有效得到执行,而不是落空。党和政府的决策、指挥、部署应当依法进行;疫情报告和发布必须符合法定内容、程序、方式、时限;疫情防控及应急处置措施必须于法有据;破坏疫情防控的违法犯罪行为应及时受到打击;对行政违法行为惩处要坚持比例原则,平衡好对公众造成的损害与社会获得的利益之间的关系。国家医疗保障局局长胡静林曾表示,总的来看,在应对新冠肺炎疫情过程中,医保部门采取的一些救治保障政策和措施是成功的、有效的,但也暴露出一些问题,比如临时性、应急性措施多,缺乏法定的医疗保障制度安排。47这就需要我们在完善法律制度时针对疫情防控中暴露出来的问题进行应对。

4.参与主体职责明确

疫情防控法律制度应当实现中央部门、地方政府、医疗机构、相关组织、社会公众、患者之间的职责明确、权利义务清楚。为此,要将联防联控机制职责法定化,完善政府及其行政机关科学决策、严格执法、程序规范、权责统一的决策和管理制度;医疗卫生健康管理部门承担主管责任;地方政府履行属地责任;医疗机构落实首诊负责制;科研部门负责有效药物和病毒溯源等科研攻关;医疗物资部门负责药品、消毒物品、防护用品、救治器械等防控物资的供应保障;公益基金组织依法筹集、管理、运用捐赠物资;社会公众树立公民责任意识,增强卫生健康观念,自觉支持配合各种防控措施;患者积极配合隔离救治,防止传染他人。要特别注重完善法律责任体系,明确防控主体的行政处罚责任、刑事责任,防止追责不力、只强调公共危机管理中官员问责制的政治责任色彩,防止以党纪、政纪处分代替法律追究。另外,立法要以这次疫情防控为契机,在确保国家安全、社会稳定情况下,进一步放松对非公有制经济、社会组织的管制政策,为社会力量的参与创造良好环境,使疫情防控的人民战争真正以人民群众为主力军。