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构建我国疫情防控法律体系的探讨(下)
郭锋  中央财经大学法学院教授,博士生导师
上传时间:2020/5/16
浏览次数:241
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三、构建我国疫情防控法律体系需要处理好的几个关系

(一)处理好中央与地方权力配置关系

在中央与地方的权力配置方面,需要从立法上解决好三个问题:第一,科学划分中央和地方疫情防控权力边界。我国地域辽阔,民族众多,14亿人口位居全球国家之首,超千万人口的城市有16座,说整个国家构成一个巨型社会毫不为过。尽管我国是单一制国家,但这样的国情决定了在国家治理中必须发挥地方的作用。《宪法》第3条第4款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”就疫情防控而言,中央应当主要制定政策、颁布法律、制定规划,实行全国一盘棋。在疫情暴发蔓延后,中央举全国之力应对。但应考虑如何在中央统一领导下,发挥好地方党委和政府的自主性、主动性和积极性。其实,在美国,有关法律也明确规定州政府处于应急管理第一线,只有当灾害超出其控制范围后,才由联邦政府介入。第二,全面正确界定属地责任。按照《宪法》规定,地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关,实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。属地责任,就是疫情发生在何地,何地的党委、政府及其负责人就要扛起主体责任,在按照法定程序上报的同时,必须第一时间采取果断处置措施。如果在涉及新冠肺炎疫情这样重大公共卫生突发事件时,还得层层上报、消极等候中央发令才处置管控,就必然形成灾难性事件。属地责任落实后,地方政府及其负责人未依法履行报告职责,或者隐瞒、谎报、缓报传染病疫情,或者在传染病暴发、流行时未及时组织救治、采取控制措施的,就必须依法承担责任,构成犯罪的,依法追究刑事责任。第三,将疫情预测、防控、信息发布的权力更多下放给地方。需要反思、检讨《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规,将对传染病的类型确定、防控措施、启动响应级别一律交由中央部门行使的正当性、合理性。如《传染病防治法》第4条将“传染性非典型肺炎”“其他乙类传染病和突发原因不明的传染病”的预防、控制措施批准权赋予国务院,只将“本行政区域内常见、多发的其他地方性传染病”的管理和公布权交由省级人民政府行使。建议对此予以修改,赋予省(市、区)对传染病类型确定、防控措施、启动响应级别的相应权力,赋予地方政府临机处断权,只有涉及跨省域、全国性的疫情,国务院才直接行使权力。建议修改《传染病防治法》第20条,把地方政府和疾病预防控制机构按照传染病预防、控制预案采取相应的预防、控制措施,提前到国务院卫生行政部门或者省级政府发出传染病预警之前。

(二)处理好疫情报告多元路径关系

疫情发生、暴发不可避免会造成社会恐慌,迅速而可靠的信息是抑制疫情扩散的“消毒剂”,是凝聚社会共识的“强心剂”。东汉史学家荀悦在《申鉴·杂言》中说,对于风险要“防为上,救次之,戒为下”。2003年“非典”疫情的最大教训就是初期的信息失真、信息隐瞒,在反思基础上促成了政府有关应急管理法律措施的出台。《国家突发公共卫生事件应急预案》有针对性地要求“做出快速反应,及时、有效开展监测、报告和处理工作”。为此,必须摆脱单纯依靠行政系统层层报送、领导层层审批的做法,在法律上建立政府与民间相结合、行政人员与专业人员相结合、专家调研与媒体采访监督相结合的多元化报告路径。美国南卡罗来纳州《传染病法》规定,医生要对本州出现的已知或疑似传染病病例在24小时内报告给卫生部门,否则将犯不端行为罪,受到罚款和关押处罚。加拿大安大略省《健康保护与促进法》规定,医生、医院和学校都有义务向本地区公共卫生机构报告传染性病例,卫生主管部门有权力采取强有力措施制止病情传播,可以启动本部门应急计划,可建议启动全国或各省应急机制。结合我国国情,建立医生、医院将疫情同时直报疾病预防控制机构、卫生健康部门,由这两个机构分别报告当地政府,同时报告国务院卫生行政部门的制度,建立医生、医院直接通过全国电子信息平台报送国家疫控中心,国家疾控中心直报国务院的制度。拒不报送和压制报送的,依法追究法律责任。疫情发生地政府要保障国家有关部门委托调查的专家、依法采访的媒体记者的调查权、采访权。从立法上完善重大疫情信息公开机制,加大对瞒报、错报疫情信息等行为的行政、刑事处罚力度,建立对专业人员刻意垄断数据信息资源、贻误防控时机的惩戒制度。

(三)处理好政府依法管控信息与公众知情权监督权的关系

我国的言论自由有两个现实特点。其一,一些政府负责人基于传统“维稳”思维、家长主义观念以及粉饰政绩的需要,“把与突发事件相关的信息当作‘秘密’,担心公布信息会引起公众焦虑和恐慌”,容不得批评意见。其二,一些敌对势力、别有用心的人攻击我国基本制度,危害国家安全,煽动民族、宗教问题,危害社会稳定。后一种“言论自由”不但要管控,而且要坚决打击。但对前一种言论自由,必须旗帜鲜明地保护。言论自由不是绝对自由,但管控要讲科学性、合理性。从号称言论最自由的美国来看,其法官也通过判例设定了行使言论自由的边界,为政府管控提供法理依据。例如,他们发展出一套称之为“双阶理论”的规则,将言论区分为高价值言论和低价值言论。高价值言论包括政治性言论、宗教性言论、文化及艺术性的言论,这类言论受到法律、司法严密保护,立法、政府不得随意限制;低价值言论包括商业性言论、猥亵性言论、诽谤性言论、挑衅或仇恨性言论,对这类言论的法律保障程度则较低,其触法可能性大。根据我国国情和政治制度特点,可以借鉴“双阶理论”规则原理,把人民群众的意见、呼声,对民生安全问题的关切,对政府工作的监督批评等作为基本言论予以特别保护,非依法律规定,不得限制、剥夺;把对政治、民族、宗教、意识形态、人格权、隐私权、淫秽色情等的言论视为特殊言论,依法予以从严管理。现实教训表明,只有紧紧依靠广大人民群众,保障言论自由,落实好《突发公共卫生事件应急条例》所规定的突发事件举报制度,才能在第一时间发现风险、控制风险,最终低成本消除风险。

(四)处理好维护个人私权与保护公共利益的关系

从比较法的角度看,很多国家或地区,如美国、日本法律上均规定,为防控传染病,赋予行政主管机关某种程度的强制权力,限制公民的人身自由权,居住及迁徙自由,言论、讲学、著作及出版自由,集会及结社自由,工作权及财产权等基本权利。此乃由于传染病若未受到控制,对于社会及人民将产生极大损害,故而必须限制甚或牺牲少数人的权利,保护大多数人的利益。最高人民法院江必新大法官指出,为有效应对紧急突发事件,法律可以授予政府紧急行政权,包括发布限制人身自由的措施,征用房屋和交通工具,强制疏散、强制隔离,实行宵禁和新闻管制,实行互联网和通信管制,禁止或者限制集会、游行、示威、举行会议等群体性活动,推迟举行选举,中止特定社会团体的活动,限制个别经济活动,延长被拘留和服刑人员的监禁期限等。但我们也要看到,在这次疫情防控中,出现了越法滥权现象。有的地方限行设卡,封村断路,一律劝返,锁死家门,封死出口;有的管控主体强制扣留不戴口罩者,野蛮执法,过激执法。正如全国人大常委会法工委负责人所说的,这些措施超出必要和限度,影响公民的合法权益和经济社会的正常运行,既不合法,也不合理。必须认识到,公民人身自由权、住宅不受侵犯是宪法权利,必须得到尊重和保护。我国《宪法》禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体,禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害,禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。在此前提下,要把握好三点:其一,为了公共利益,在特定情况下,可以依法对公民人身权、财产权进行限制、处置。为了应对传染病对公共安全的威胁,各国均赋予政府公共卫生权力,对传染病患者、疑似传染病患者采取强制隔离治疗等措施。如美国针对传染病患者可采取逮捕、拘留、检测等强制措施,联邦法律特别强调对传染病患者行动及迁徙自由进行限制。澳大利亚新的《生物安全法》第103条、107条规定,卫生官员一旦发现传染病患者或疑似患者,就有权强制对方接受隔离,若拒绝则可以将其逮捕,其将面临最高5年监禁等惩罚。日本1999年4月制定的《关于感染症预防及感染症患者医疗的法律》第17条、第19条规定,第1、2类感染力强、病症危重度高、危险性大的所有患者、疑似患者、无症状病原体携带者均须强制健康检查或强制住院入院。在我国,按照《传染病防治法》等法律,为防控疫情需要,政府部门有权对患者进行隔离救治。任何组织和个人应当接受、配合医疗卫生机构为预防、控制、消除传染病危害依法采取的调查、检验、采集样本、隔离治疗、医学观察等措施。其二,限制、处置公民人身权、财产权必须符合主体适格、手段合法、措施适度的法律要求。从法理上说,个人自由并不具有绝对性,在很多时候都要受到必要的限制,以达到维护集体安全的目的;但另一方面,出于集体安全的考虑并不足以正当化任何限制个人自由的措施。57因此,有关措施只能由政府等法定主体依法决定和实施,要统筹把握好疫情防控与经济社会正常运行、保障公民合法权益的关系,采取的措施要与疫情可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应,不得超出必要限度。任何单位和个人不得擅自采取封门堵路等措施封闭村庄、小区。不得限制已采取防护措施并配合接受体温检测的非隔离治疗业主或租户返家。对个人实施隔离的,在隔离期间,应当对被隔离人员提供生活保障。征收征用财产的,要依照法律规定给予补偿。其三,在突发公共卫生事件情况下,任何公民都应当树立维护公共安全、他人利益的观念,适当限缩自己的权利自由。自由和权利的行使,以不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利为前提,否则依法承担法律责任。按照《传染病防治法》,对拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的,可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。

(五)处理好政府主导与司法介入的关系

在疫情防控中,政府无疑担负着一线的领导组织、部署落实重任。对司法机关来说,要提供坚强法治保障,首要的是维护社会秩序、经济秩序、国家安全,打击违法犯罪,保护人民群众生命健康安全。人民法院作为行使审判权的司法机关,要通过及时高效的刑事审判、行政诉讼支持公安机关、检察机关进行的治安处理、提起的刑事诉讼。但在其他领域的司法介入要持稳妥慎重策略。首先,对政府依法采取的隔离管控等措施要尊重、支持,不能进行司法审查。这一点不能借鉴美国等西方国家法院的做法。在美国,虽然美国法律规定公共卫生行政部门享有隔离、检疫、强制住院三项拘禁权力,但法院通过司法令状限制强制隔离紧急权的行使,从一开始就介入公共卫生机构的隔离行为。法院对行政机关提交的符合条件的行政紧急强制颁发授权令状。没有令状,行政机关不能实施强制隔离。在我国,法律已充分授权政府和政府部门、医疗机构对公共卫生突发事件进行处置、管控,对此进行司法审查于法无据。其次,对在疫情防控期间出现的执法过度,一些非法定主体、非授权主体实施的违法隔离管控行为,要依靠党委、政府来解决,也就是纳入诉源治理机制予以及时、高效、妥善处理。我国没有西方一些国家的治安法官制度,现有一审、二审、再审诉讼机制不能在非常时期迅速解决矛盾纠纷,如果将这些行为纳入诉讼解决机制将影响疫情防控大局、束缚政府处理突发事件的手脚,最终损害人民群众安全利益和社会公共利益。事实上,对一些地方在疫情防控中的违法、过度执法行为,在全国人大常委会法工委解读法律规定以后,当地党委、政府已经责令迅速纠正。再次,人民法院可以通过制定有关司法政策为疫情防控提供司法指引,规范各个主体行为,同时要加强涉疫情民商事案件的审判执行工作。比如,制定司法政策支持鼓励地方行政机关、卫生主管部门尽职履责,加强对患者的救治与关怀;禁止其他单位、个人随意扩大强制隔离治疗对象范围;支持医疗机构、企事业单位为受到隔离或检疫者提供安全、健康的环境,防止出现交叉感染、次生灾难;反对不公正或对弱者的歧视;禁止没有法律依据、未经法定程序以疫情防控为由剥夺他人自由;不支持对非病患者采取隔离和过度管控措施。另外,要及时补足司法短板。比如对强制医疗,由于法律依据不足,司法不能直接应对。可以借鉴美国一些判例中所建立起来的相关司法审查标准和原则,美国法院确立的四个限制标准,即对象必须实际感染或接触过传染病、安全宜居的条件、公正不歧视、正当法律程序,并要符合合理限制原则。人民法院可以通过这次疫情防控期间积累的司法案例,借鉴国外立法、司法有益经验,提出修改完善立法的建议,积极创新裁判规则。同时,要及时依法受理审理涉疫情民商事纠纷案件、劳动争议案件、侵犯医护人员合法民事权益案件,及时化解矛盾、定分止争,为统筹疫情防控和经济发展、复工复产提供司法服务保障。

 

出处:《财经法学》2020年第3期
 
 
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