四、我国影子银行发展现状

（一）影子银行的界定

一般认为，影子银行指那些无银行之名而有银行之实的机构和业务。影子银行既包括可能引发系统性风险的信用中介机构和业务，即狭义影子银行，也包括所有影子信用体系之外的信用中介体系，即广义影子银行。根据金融稳定理事会的界定标准，狭义影子银行类别与典型机构如表1所示。

我国监管层对影子银行的关注由来已久，特别是美国次贷危机发生后，我国进一步加强了与金融稳定理事会的合作，但我国首次明确影子银行风险问题的时间是2013年，那一年《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》（俗称“107号文”）发布。107号文明确，我国影子银行主要包括三类：一是不持有金融牌照、完全无监督的信用中介机构，包括新型网络金融公司、第三方理财机构等；二是不持有金融牌照、存在监管不足的信用中介机构，包括融资性担保公司、小额贷款公司等；三是机构持有金融牌照，但存在监管不足或规避监管的业务，包括货币市场基金、资产证券化、部分理财业务等。

2020年12月4日，中国银行保险监督管理委员会发布《中国影子银行报告》，首次对影子银行的定义和标准进行了系统性界定。根据这项报告，影子银行可分为广义和狭义两种。广义影子银行包括同业理财及其他银行理财、银行同业特定目的载体投资、委托贷款、资金信托、信托贷款、非股票公募基金、证券业资产管理、保险资产管理、资产证券化、非股权私募基金、点对点（P2P）网络借贷机构、融资租赁公司、小额贷款公司提供的贷款，商业保理公司保理、融资担保公司在保业务、非持牌机构发放的消费贷款、地方交易所提供的债权融资计划和结构化融资产品。其中，同业特定目的载体投资和同业理财、理财投资非标债权等部分银行理财、委托贷款、信托贷款、P2P网络贷款和非股权私募基金等业务，影子银行特征明显，风险相对较大，属于狭义影子银行。

（二）国际比较下的我国影子银行资产规模

根据万得（Wind）数据库最新统计数据，2002—2018年，全球影子银行资产规模及其占全球金融中介机构总资产的比重均呈现出明显递增的发展态势。2002年，全球影子银行资产规模仅为28.19万亿美元，占全球金融中介机构总资产的比重为21.77%。在资本逐利动机驱使下，全球影子银行资产规模不断扩大，占全球金融中介机构总资产的比重不断增加，2007年上升至阶段性高峰，资产规模为59.10万亿美元，占全球金融中介机构总资产的比重为26.96%，六年时间里，全球影子银行资产规模占全球金融中介机构总资产的比重增加超过了5个百分点。2008年，受全球金融危机影响，全球影子银行资产规模占全球金融中介机构总资产的比重自2002年以来首次环比下降，当年全球影子银行资产规模为61.11万亿美元，占全球金融中介机构总资产的比重为25.98%。从发展趋势看，受金融危机后各国对影子银行加强监管影响，2009—2012年，全球影子银行资产规模占全球金融中介机构总资产的比重基本保持不变，但全球影子银行资产规模依然稳中有升。2012年之后，全球影子银行资产规模及其占全球金融中介机构总资产的比重持续增加，从整个样本观察期看，2002年以来的最高峰出现在2017年，当年全球影子银行资产规模达到114.76万亿美元，占全球金融中介机构总资产的比重为30.70%。2018年，全球经济不确定性加大，全球影子银行资产规模占全球金融中介机构总资产的比重继2008年、2011年环比下降后出现了第三次环比下降，当年全球影子银行资产规模为114.30万亿美元，占全球金融中介机构总资产的比重为30.16%。具体参见图1。

根据万得数据库的金融稳定理事会全球影子银行监测数据，全球影子银行资产规模占GDP比重2011年为113.08%，2012年为116.05%，2013年为121.86%，2014年为127.64%。可以看出，在此期间全球影子银行资产规模占GDP比重一直呈现明显递增的发展态势。从主要经济体影子银行资产规模占GDP比重（表2）看，2011年，占比较高的经济体有荷兰、英国、瑞士、欧元区、中国香港、美国等，占比较低的经济体有印度尼西亚、阿根廷、俄罗斯和沙特阿拉伯，说明经济发展水平和资本账户开放程度较高的经济体其影子银行资产规模通常也比较大，当年我国的占比为20.00%，在各主要经济体中的排名比较靠后。2014年，荷兰以837.82%的占比位列第一，英国和瑞士分别以326.25%和277.07%的占比位列第二和第三，美国和加拿大分别以148.35%和146.66%的占比位列第四和第五，我国的占比为29.04%，在各主要经济体中的排名依然比较靠后。综合来看，发达经济体和开放型经济体其影子银行资产规模占GDP比重的排名整体好于发展中经济体和资本账户开放程度不高的经济体。

（三）我国影子银行内部细分结构

从我国影子银行内部细分结构（表3）看，我国影子银行的统计数据集中出现在2008年金融危机之后的2010年。在此之前，只有银行理财产品余额、银银同业缺口两项数据可以观测。2008年金融危机爆发后，为加强对影子银行的监管，我国开始对影子银行进行较为全面的数据监测。2011年，我国影子银行资产来源中占比较高的是信托资产余额和银行理财产品余额，分别为48.11亿元和45.90亿元，银银同业缺口规模也相对较大，为18.97亿元。2015年，占比最高的是银行理财产品余额、信托资产余额、券商资产管理业务规模等。2018年，银行理财产品余额以321.00亿元位列第一，信托资产余额以227.01亿元位列第二，券商资产管理业务规模以141.10亿元位列第三。整体来看，在我国影子银行内部，银行理财产品余额、券商资产管理业务规模和信托资产余额占绝对大的比重，是我国影子银行主要的资产来源。

五、我国影子银行监管存在的问题

（一）我国金融业与世界金融市场“隔离”，制约畅通内外循环的金融价值链的形成

改革开放以来，我国在全球的经济地位迅速跃升，截至2019年底，我国GDP接近100万亿元，人均GDP突破一万美元，经济总量稳居世界第二位。我国经济融入世界市场的广度和深度均在增加，而作为国民经济核心部门的金融业长期以来却受到各种各样的隐形保护。这种与世界金融市场的“隔离”，一方面使我国金融业保持在一个相对稳定的安全区间，为我国经济稳定发展奠定了坚实的基础；另一方面使我国金融业和金融机构国际竞争力相对匮乏，在国际市场上与发达国家金融机构竞争的经验和能力欠缺，对我国经济高质量发展与全球价值链攀升形成了制约。

（二）影子银行长期处于监管盲区，对双循环新发展格局构建具有负面影响

2020年国内外风险加剧，迫切需要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。未来，随着我国在世界上地位的持续提高，与世界经济的联系将更加紧密，为其他国家提供的市场将更加广阔，并将成为吸引国际商品与要素资源的巨大引力场。金融业在构建双循环新发展格局中的作用应包括四个维度：一是制度的设计，如金融业和资本账户稳步有序对外开放所连接的顶层设计；二是市场的准入，如金融业对外资金融机构在业务开展地区和产品准入等领域的国民待遇；三是规则的统一，主要是国际规则与国内金融制度的逐步规范与对标；四是风险的防控，主要是选择合适的内外循环路径与步伐，构建双循环新发展格局下金融业内外循环中稳定有序的金融监管体系。

考虑到金融业在经济中的独特作用，如何建立健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线，对游离于监管体系之外的影子银行而言显得更加重要。稳定开放健康发展的金融业是我国经济持续快速健康发展的前提和必要保证。影子银行作为处于监管盲区的金融业态，尽管是现有融资渠道的有益补充，但因监管缺乏很容易导致金融风险聚集，并带来系统性金融风险。

（三）监管体制落后，难以有效应对双循环新发展格局带来的新机遇新挑战

长期以来，我国分业经营、分业管理模式在管理各自所属的金融业态时发挥着重要作用，有力促进了金融业的健康稳定发展。但是，金融创新和各种以规避金融监管为目的的影子银行的出现给金融监管带来了新的难题。其突出表现是，产业边界模糊，跨行业跨机构合作频繁，形成了表面分业、实际混业的行业乱象。在这样的情况下，之前的“一行三会”监管格局存在职责不清、监管交叉等问题和管理盲区。对此，2018年3月，根据《深化党和国家机构改革方案》，中国银行业监督管理委员会与中国保险监督管理委员会进行职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位。2018年7月2日，新一届国务院金融稳定发展委员会成立，包括国务院金融稳定发展委员会、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会在内的“一委一行两会”金融监管新框架形成。

从当前我国影子银行业务类型与监管方式（表4）看，影子银行的监管主体是中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国人民银行、工商管理部门和地方人民政府。但考虑到影子银行存在的某种意义恰好就是监管套利，与通俗意义上的“猫鼠游戏”类似，尽管我国已经建立了相对完整且成体系的影子银行管理架构，在多方监管的空隙地带，现有分业经营、分业管理模式所发挥的作用依然有限。在金融业助力双循环新发展格局构建的大背景下，我国影子银行无论是在参与主体上还是在市场规模上，均将面临新的竞争者和新的市场环境，而这势必会对当前监管模式提出新的挑战。

六、我国金融业内外循环对影子银行监管的影响

从影子银行的定义和范围出发，结合其自身属性，在构建双循环新发展格局与金融业内外循环的背景下，我国影子银行存在的监管缺位问题无疑会被放大。

（一）会扩大法律关系模糊所带来的消极影响

在影子银行的法律关系中，交易的主体包括融资方、影子银行机构本身和资金的需求方，交易的客体通常是各种创新型的金融产品和工具。从双方的权利义务看，影子银行的市场交易行为通常情况下要么就是处于监管的灰色地带，要么就是以金融创新之名行规避创新之实，为规避监管而生，是新的金融风险“堰塞湖”。对于影子银行的监管，西方发达国家均有明确的法律规定。比如，2010年，美国《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）通过，确立了针对影子银行的实质性监管措施，用以保护消费者利益；2011年，欧盟《另类投资基金经理指令》（Alternative Investment Fund Managers Directive）正式生效，意味着欧盟对另类投资基金设立了统一的监管制度和标准，影子银行被纳入监管框架且监管力度加大。相比之下，目前我国尚未制定明确各方权责关系、保护消费者、维持金融市场稳定的专门法律，立法比较滞后，在我国金融业对外开放过程中势必会对市场监管产生负面影响。

（二）会放大刚性兑付所带来的金融资源循环受阻问题

长期以来，基于风险防控方面的考虑，我国对金融业给予了各种各样的隐形保护，尽管这样的做法可以降低系统性风险发生的概率，但对在“温室”中发展的中国金融市场而言，其资源配置效率低下的弊端也饱受诟病。在扩大金融对外开放的背景下，较低的资源配置效率显然不利于我国金融企业在国际市场上与同行展开竞争。具体到影子银行，出于对资金提供者的承诺和保护，我国影子银行系统形成了刚性兑付的惯例。然而，投资本身就是一种风险行为，对风险的兜底表面上看确实可以降低投资风险，有利于市场稳定，但如果逾期资金体量足够大，导致影子银行系统无法消化，就势必会引发系统性金融风险。而打破刚性兑付惯例，可在一定程度上提高金融资源配置效率，这对双循环新发展格局下的我国金融业而言尤为重要。

（三）会进一步增加监管缺乏所带来的金融系统不稳定因素

我国影子银行的野蛮生长在某种程度上是经济高速发展和金融管制的产物，在正规金融体系无法发挥效用的地带，影子银行的积极作用不容忽视。同时，资本的逐利性反过来又会导致金融的脱实向虚和体内空转，并在很大程度上成为金融系统不稳定的重要来源。金融业内外循环会进一步暴露我国市场存在的问题，导致发生风险的概率随之上升。毫无疑问，缺乏规制的市场是不确定性风险的主要来源。因此，需要加强对影子银行的监管，发挥其积极作用，避免其消极影响，这既是有效监管和风险防范的出发点，也是双循环新发展格局与金融业内外循环背景下我国影子银行监管体系改革的落脚点和最终归宿。

七、构建影子银行有效监管体系的初步设想

（一）建立科学完善的全面统计制度，掌握内外循环中的金融家底

当前，金融稳定理事会统计的对象主要是机构和业务，强调从经济功能角度识别显性和隐性的影子银行。我国对影子银行的综合统计工作始于2018年4月9日国务院办公厅印发《关于全面推进金融业综合统计工作的意见》（国办发〔2018〕18号）。2018年4月27日和11月26日，一行两会和国家外汇管理局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号）和《关于印发<金融机构资产管理产品统计制度>和<金融机构资产管理产品统计模板>的通知》（银发〔2018〕299号）。自此，中央银行牵头的金融机构资产管理产品综合统计制度基本框架搭建完成。但由于协调统一、兼容可比的统计基础尚未形成，监管层对交叉性金融产品以及跨行业、跨市场、跨部门金融活动数据的掌握并不全面。因此，应尽快界定影子银行范围，对各类产品制定清晰而明确的身份编码，精准把握影子银行规模，这是当前和今后一个时期我国影子银行监管体系改革的一项首要工作。

（二）建立健全规范有效的管理架构，防范内外循环中的金融风险

具体来讲，一要建立跨部门联席工作机制，设立专门机构跟踪监测影子银行数据，构建全面而系统的影子银行监管体系，同时充分发挥学术界和行业自律协会在影子银行监管中的智力支持作用；二要坚决遏制影子银行所造成的金融乱象，严厉打击各种违法违规经营行为与非法金融活动；三要引导影子银行资金流向实体经济，避免资金脱实向虚和空转，充分发挥影子银行在支持实体经济发展、产业转型升级与高质量发展中的重要作用。

（三）积极主动参与国际规则制定，推动国内国际规则全面接轨，畅通内外循环

要尽快在影子银行的立法层面寻求突破，可参考美国、欧盟等在影子银行责任主体确立、有序竞争、消费者保护、风险防范方面的经验，制定出台我国影子银行专项法律，进一步明确法律责任，推动市场持续稳定健康发展。

（四）引入监管负面清单制度，实现创新保护与风险防范之间的平衡，为构建双循环新发展格局保驾护航

影子银行是一把“双刃剑”，实现金融创新保护与风险防范之间的平衡显得尤为重要。具体来讲，可以参考负面清单管理模式，尽快出台影子银行监管负面清单，重点规避金融风险的主要来源业态，并明晰外资影子银行的边界。充分发挥影子银行在满足企业融资需求、丰富金融市场业态方面的积极作用。最终趋利避害，共同推动我国金融业健康稳定发展与经济发展方式转型，实现高质量发展目标。